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引咎辞职、问责制与治道变革
——中国人民大学行政管理学研究所
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毛寿龙

内容提要:2004年中国政府的重大举措之一就是推行引咎辞职,实行政府官员问责制。本文分析了引咎辞职以及问责制对于责任政府建设的意义,以及存在的问题。本文的核心观点是,中国政府的这些举措基本上还停留于行政性操作的范畴,要进一步推进责任政府,必须在技术上完善引咎辞职以及相关的责任制度安排,并在制度上重视从行政性问责走向程序性问责。在此基础上论文还进一步分析了引咎辞职和问责制对于推进中国政府治道变革的意义,认为引咎辞职和问责制有利于提升中国政府治道变革的有效需求,从而有可能促进中国政府的治道变革,但这两个制度的有效推行,也需要中国政府的治道变革。这两者是行动改变条件,条件提升行动的关系。
关键词:引咎辞职 问责制 治道变革
自去年开始,中国各级政府发起了一场政府自身建设运动。在这一场运动中,各级政府勇于创新,发明了种种新的做法。其中令人比较注目的创新有:引咎辞职与高官问责制。本文将从制度分析的角度考察和分析这一政府管理创新,认为这些创新对中国政府建设责任政府都具有重要的意义。不过,本文也认为,这些措施,基本上还处于行政性操作的范畴,要使其能够持续,还需要从行政性操作走向程序性运作,只有这样,责任政府才能摆脱集体意义上的“成于权力,也败于权力”的困境,才能真正成为具有立宪意义的制度,成为有效政府的适当的制度基础,并进而推动中国政府的治道变革。

    一、引咎辞职

2003年12月,重庆开县罗家16号井突然井喷,导致243条鲜活生命撒手人寰。2004年2月5日夜密云县春节灯展发生重大突发伤亡事件,死亡37人,伤15人。2004年2月15日吉林市因中百商厦特大火灾事故,54人死亡、70人受伤。
2004年月中旬,中国石油天然气集团总经理马富才、北京市密云县县长张文、吉林省吉林市市长刚占标先后引咎辞职,原因是他们对相关的责任事故承担领导责任。自此以后,又有多位地方政府首长因为各种责任事故而引咎辞职。
那么多位官员因对责任事故负有领导责任而相继引咎辞职,对中国来说,是一件新鲜事,因为中国的“官本位”观念依然根深蒂固,过去发生重大责任事故后,往往只处理直接责任人,相关领导干部没有人主动承担责任,常常以“集体负责”、“交个学费”不了了之。引咎辞职制度,不仅体现了新一届政府从严治政、依法行政的决心,也是政府进行自身建设努力的重要标志。因此,一时之间,国内外媒体纷纷报道,时评家纷纷评论,认为中国刮起了引咎辞职风暴,高官问责进入了一个新的阶段。不过,人们对引咎辞职、高官问责的做法却褒贬不一。
有的认为,引咎辞职的做法很好,高官问责是应该的。人民政府,应该自觉做人民满意的政府。如果人民不满意,政府的领导人就应该引咎辞职。这是政府自身建设努力的重要成就,是责任政府的核心内容,应该制度化。在自由的社会里,任何人都应该对自己的行为承担责任,政府官员也不能例外。高官问责,有助于有效政府的建设。高官只要出了问题,就应该问责。即使个别人承担责任有些“冤枉”,一个人哭也胜过大家一起哭。
有的认为,引咎辞职的做法不好,因为一方面它很可能冤枉好官,这些事故,与引咎辞职的官员的工作可能并没有直接的关系,却让他们承担责任,让人不能心服口服;另一方面,它很可能让真正负有重要责任的官员一辞了之,逃避应有的惩罚。这并不是真正的责任政府。高官问责有问题,因为许多责任事故都有直接责任者,与高官并没有直接的关系,高官因跟自己没有关系的事情而承担责任,辛苦努力数十年才到手的仕途在一夜之间丧失殆尽,实在是很冤枉。为了承担责任而承担责任,或者为了某个政策信号而承担不应该承担的责任,往往导致在责任面前人人不平等。
在笔者看来,这两个方面的意见,都有一定的道理。引咎辞职制度的确有利于责任政府的建设,并进而推进政府自身建设,但与此同时,如果相关制度运作不好,引咎辞职制度也不是没有副作用。
在笔者看来,引咎辞职制度的核心积极效应在于,一个官员一旦面临非直接的责任事故等问题时,够不上其他强制性的处罚,但不处罚又有很多人感到不满意,这一制度可以让各方面都解决比较满意。它可以让负责任的官员,在执政党和政府难以强制处理其责任的情况下,主动承担责任,平息人民的不满,与此同时也不至于惩罚过分,让优秀的官员过早地结束自己的政治生命,给其以东山再起的机会,并维护执政党和政府的整体道德形象。
要发挥引咎辞职制度的积极效应,控制其消极效应,使其成为有效的责任制度,关键是要在技术上完善引咎辞职制度,以及相关的制度安排:
首先,要准确定位引咎辞职制度的基本内涵,以及与其他责任制度之间的差异。引咎辞职是一种道义上的责任,也就是说,官员在不需要承担其他责任的情况下主动承担的一种责任。除此之外,政府还需要承担法律责任、民主责任、政治责任和行政责任等,其中司法责任意味着政府官员要承担法律责任,一旦有渎职、贪污等违法犯罪行为,就需要接受检察官的指控,并接受法院的审判;民主责任,意味着选任的政府官员,需要向人代会承担政治责任,一旦代表不满意,就可以启动罢免程序,罢免选任官员;政治责任,在中国,主要是指官员对执政党和政府领导班子负责,如果执政党和领导班子不满意,可以不支持该官员执政,或者在新的人事任命方面不给与有力的推荐,甚至给与党内处分;行政责任,非选举任命而由聘任和委任等行政性任命的官员需要承担的责任,比如行政官员出现工作上的错误,受到行政处分等。与这些责任相比,引咎辞职的根本特征是官员的主动性和自愿性,它可能有外在的因素,但官员内在的判断和选择为主;而这些责任,往往都是由外力强加的,实在官员认为自己没有责任的情况下起动的。引咎辞职制度可以让官员通过主动辞职避免被强制罢免的结果,但不能因此而回避司法责任。
其次,要完善相关的制度安排。比如,引咎辞职制度要有效运作,所针对的官员应该是主动的,不仅要主动承担责任,还要在当官前要主动争取当官,在当官的时候要主动为官,只有在组织人事制度方面鼓励官员在各个方面都积极主动,才有可能真正让引咎辞职制度运作起来。如果官员的职位都是自己组织安排的,不是主动努力争取得到的,很多工作并没有完整的领导权力,受到各种各样的约束,就很可能出现有权力者不负责任,负责任者没有权力的问题。即使承担责任,引咎辞职,也往往给人士替罪羊的感觉,不能让人心服口服,失去了引咎辞职的意义。
又比如,引咎辞职制度除了官员主动之外,还需要相关部门的批准。在批准过程中,应该有一个比较公开的程序,让各种各样的意见有一个辩论的过程,最后慎重作出决策,表示挽留,还是表示同意。批准的程序对于行政性任命的官员来说,可以举行比较公平的听证会;而对于政治性选任的官员来说,则需要通过人代会来进行充分的讨论和辩论,并给官员以给自己辩护的机会,至少是系统陈述引咎辞职之理由。对于优秀的官员,即使主动提出引咎辞职,如果的确非常优秀,深得民心,也不见得一定要批准。
因此,引咎辞职作为有效的制度,应该是一种制度化的责任运作空间,而不是一种惩罚性的制度,更不是用来平息一时之民愤的工具。它的有效运作,很可能带来很多积极的效果,但也很可能带来消极的效应。消极效应是,如果相关制度安排不配套,比如如果引咎辞职的制度,没有相应的东山再起的制度上的努力空间,引咎辞职往往意味着官员的政治生命的结束,使得其几十年的努力成果在一瞬间消失,这实际上使得引咎辞职成了一种严厉的惩罚制度,其严厉程度甚至不亚于责令辞职,或者说撤职。这时,引咎辞职往往并不能让官员心服口服,官员很可能不去主动承担责任,反而在行动上尽可能去逃避责任。所以,引咎辞职的有效运作,往往是与政治家和行政官员相应的下野生存空间和东山再起的机会有关。政治家和行政官员引咎辞职后生存空间越大,东山再起的机会越多,其引咎辞职的效力也就越大。这一分析的政策意义就是,如果要使得引咎辞职制度充分发挥作用,其中的关键之一是要在制度上解决引咎辞职后官员的生存空间以及东山再起可能性的问题。否则,即使引咎辞职了,过段时间还不得不在行政上给其安排一定的出路。这显然让人对引咎辞职产生怀疑,认为不过是作秀而已。

    二、从行政性问责向走向程序性问责

在技术上完善引咎辞职以及相关的制度安排,是引咎辞职制度发挥作用,建设责任政府的重要条件。这是非常重要的,但更重要的是如何建立一个有效的责任制度。这个责任制度,不仅在技术上很有效,而且还能够应对变化无常的舆论压力,不至于让问责实践在轻描淡写和暴风骤雨之间徘徊。要做到这一点,问责制就要从行政性问责走向程序性问责。其逻辑如下:
就问责制的实践来说,就如前文所言的引咎辞职一样,舆论往往会有两派,一派是积极支持,一派是坚决反对,两者都各有道理,很难形成共识。积极支持,使得问责制走向实践,坚决反对,往往使得问责制形同虚设,缺乏道义基础。舆论的分野,往往使得推行问责制度的领导处于两难的境地:不严厉实施问责制度,往往受到支持者的反对,并且的确容易导致不负责任的风气;严厉实施问责制度,往往受到一些人的质疑,并且很容易出现问责过分的问题,而在后来为了给承担过分责任的人一些补偿,在事情过去之后不得不重新安排责任者新的职位。
正是这一原因,问责实践往往不是轻描淡写,就是暴风骤雨,轻描淡写的时候即使出现了重大责任事故,高官依然不需要引咎辞职,暴风骤雨的时候即使出现了一些小小的问题,高官也不得不被迫引咎辞职。结果就是问责制不是形同虚设,就是制造很多代他人受过的“替罪羊”。替他人受过,自然会得到广泛的同情,过段时间就需要重新安排工作。结果就是使得问责制再打折扣。
这些问题,实际上是行政性问责的逻辑所导致的。行政性问责的特征是:
l         问责的依据是行政性的,每一个官员的责任或者比较模糊,或者缺乏明确的法律依据,一般只有行政性文件依据,或者行政首长的临时性决策。即使法律文本比较明确,其效力往往也取决于行政权力。
l         在权力配置方面,问责往往取决于领导人的意愿和意志,也就是说,由最高行政领导确定是否要问责,什么样的事情需要问责,什么样的事情不需要问责,问责的力度如何,什么样的人应该承担什么样的责任,什么样的人可以不承担责任;最高领导重视了,问责就进入实践,其力度也大,最高领导有其他考虑了,问责就会退而变成次要工作,力度下降,有时候甚至是停止运作。
l         与有权力的行政领导人相比,需要承担责任的官员,往往是下级,在问责过程中,往往处于十分消极被动的地位。在出任新职的时候,自己往往没有什么选择权,上级安排什么岗位,就出任什么职位;在承担责任的时候,也往往别无选择,听从上级的安排,是免职,还是引咎辞职,还是其他处分,都由上级来确定,责任者要做的只是配合工作;责任者一旦引咎辞职或者免职之后,会一律保持沉默,耐心等待上级给与新的安排,自己不会为自己进行有效的辩护,也不会主动自谋出路。
行政性问责的这些特征,使得问责实践往往很不稳定,并富有争议,实际上也很少有长期的效果。要解决这些问题,仅仅依靠技术上完善行政性问责是不够的,关键还是要从行政性问责走向程序性问责。与行政性问责相反,程序性问责的特征是:
l         问责的依据都是法律性的,每一个官员的责任都非常明确,都有充分的法律依据,而不是简单的行政性文件,也不是临时性的行政决策。即使在某些具体细节方面不清楚,或者法律依据存在问题,或者缺乏法律依据,随后也很容易通过开放性的立法程序,或者司法程序加以弥补。
l         在权力配置方面,责任面前人人平等。责任是一项制度,其力度由法律确定,其中引咎辞职则完全取决于官员自身的意愿,由官员自己根据具体的情况作出判断。任何级别的官员都需要承担相应的责任,需要承担责任的官员,所任新职都是通过艰苦努力得来的,并不是安排的;承担的责任,引咎辞职的责任自己确定是否需要承担,其他外在的责任则通过一定的程序来确定,比如代议机构启动弹劾程序确定其政治责任,或者司法机构启动诉讼程序确定其法律责任,其结果并不预先确定,在正式责任确定之前,官员依然可以正常行使权力。官员一旦被免职,一般都会积极为自己进行辩护,即使是引咎辞职,也都会积极寻找东山再起的机会,至少是会主动寻找出路,而不需要上级安排。
行政性问责往往是责任政府运作的开始,但要使责任政府稳定而有效地运作,就需要进一步走向程序性问责:完善责任制度的法律基础,在制度层面,完善责任制的各项程序,通过程序保障在责任面前人人平等,尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。

    三、问责制与治道变革

引咎辞职以及相关的高官问责制的实施,对中国政府自身建设来说,是一个具有操作性的意义的大事,它使得官本位的中国政府官员开始面临除政治斗争之外责任约束。当然,在笔者看来,问责制的实施,还具有多方面的治道变革意义,其中最关键的是给进一步治道变革提供了有效需求:
责任制度的实施,有助于提供有效需求,去强化各级政府的职能划分,这显然有助于界定政府职能,有利于有限政府的建设。各级政府之间,党政之间,行政首长与分管首长之间,决策者和执行者以及具体落实者之间,政府与企业之间,政府与社会之间,如果在职能上划分不清楚,责任本身就很难落实。而如果要落实责任,则各个方面势必积极行动起来,界定各自的职责。政府要落实自己的责任,也有积极性积极行动起来,尽可能约束自己的全能政府冲动,实行政企分开,政事分开,规范政府与市场、政府与社会的关系,从而建设有限政府。
责任制度的实施,有助于促进法治政府的进展。在过去,实行人治制度,结果是各级官员的责任,一般都在党内解决,这时所谓的法律和法制,往往是软性的,其效力主要体现在刑罚方面,对官员也往往体现在对其贪污腐败的责任追究上。最近若干年,党内行政性反腐败和司法性反腐败并重,导致贪污腐败的官员,在党内往往从道德上来反省,积极主动坦白从宽,积极承担责任,争取内部处理;但一旦案子进入司法程序,一般都突然翻供,并积极聘请律师为自己辩护,争取自己的权利。从行政性反腐败,走向司法反腐败,有助于已经归案的贪污腐败的官员从法律上来思考问题,自然也有助于现职官员从法律上来思考问题。引咎辞职和问责制的实施,则更使得没有贪污腐败的官员也积极主动地不仅在道德上承担责任,而且还会鼓励其从法律上来思考自己的行为,有助于官员主动依据法律来认识自己的问题,使各级官员其有动力为其行为寻找法律依据,从而规避法律责任,这显然有助于各级官员积极依法行政,促进法治政府的建设。
引咎辞职以及高官责任制的实施,往往是政府应对民意对官员采取的措施。这意味着政府已经从对民意没有回应的政府,走向对民意积极回应的政府。民意往往是多变的,而且是难以捉摸的。政府一方面需要应对民意,一方面也要防止公共政策为代表狭隘利益的片面的多变的民意所左右,或者因为民意的左右摇摆政策也呈现周期性左右摇摆的态势。这时候,政府就会开发种种制度,来分流民意、过滤民意、整合民意,从而推进多层次的、多渠道的民主制度的发展。政治责任制的完善,往往有助于人民代表大会制度的完善;行政民主责任制的完善,往往有助于公共管理领域的民主制度的发展。显然,责任制的实施,很可能进一步推进中国政府向现实的民主发展。
当然,引咎辞职以及问责制,对于政府治道变革,尤其是政治文明建设来说,毕竟不是最根本性的制度,它也只是责任政府建设的内容之一。所以,不能指望引咎辞职制度以及相关的问责制对于政府治道变革,尤其是政治文明建设具有实质性的推动作用,我们需要重视引咎辞职和问责制,但不应过分强调引咎辞职和问责制的作用。我们必须明白,引咎辞职制度的根本点只是在于,对官员而言,当他的责任够不上法律、行政和政治责任,但群众舆论反响特别大,继续任职有很大的困难,这时引咎辞职可以解决这一困境。就问责制来说,如果没有相应的司法制度和政治民主制度,没有相应的有限政府制度,法治政府制度,以及政务公开制度,没有独立的舆论监督,没有强有力的公民权利保障机制,没有健全的公共财政制度对官员形成强有力的财政平衡约束,它也不可能真正从行政性问责走向程序性问责。
但政府的治道变革,显然不是单方面推进所能够成功的。它是一个自然的逐步思考、行动、成功或者犯错、反思、进一步行动的过程。在这一进程中,任何方面的努力,都是非常重要的。中国政府的治道变革,显然是这样一步一步地往前发展的。在这一进程中,引咎辞职和高官问责制,即使雷声大,雨点小,但同样是促进中国政府治道变革的有力的举措。引咎辞职、问责制与中国政府的治道变革,是具体的行动与条件的关系,具体的行动有助于改善条件,改善后的条件有助于提升具体行动的质量和效果。
(2004年10月8日)
浙江学刊2004年第一期
 
更新日期:2007/10/5
 
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