今天是 黑夜给了我黑色的眼睛,我却用它寻找光明  
  您现在的位置:>>>首页>>>制度评论
 
有限政府、自由至上主义与食品安全
浏览次数:10411

中国人民大学公共政策研究院执行副院长 毛寿龙教授
 
我国当前一个热点公共事件是三鹿奶粉问题。今天下午我们想从理论上来思考一下这个问题。学校的优势就是理论、学术。在此,我们用我们一个传统的理论主题,即从有限政府与自由至上的视角针对食品安全问题做一个理论的思考。
 
一、众说纷纭与基本背景
最近的奶粉问题,大家通过各种途径或多或少都已经有所了解,对此,大家都众说纷纭。从物品理论的说法是,奶品容易坏,发展中国家饮用奶产品就比较少,营养也就不良,这是物品属性和相关的供给机制决定的。通俗地说就是,过去中国人体质弱,因为我们喝豆奶;外国人壮如牛,因为他们喝牛奶。日本有一个口号,“每天一杯牛奶,强壮一个民族”,喝牛奶已经成为政策。对一个现代文明国家来讲,牛奶强身健体是非常重要的。在美国、欧洲,牛奶品种类繁多,而且价格很便宜。我国越来越发展,市场上也可以见到很多很多牛奶饮品和相关视频,但是比较而言,牛奶还是比较贵、比较奢侈的消费品。目前也只是小孩子很爱比较多,很多成人都未必喝奶。整理一下,有关奶粉问题,了解一下这些基本的背景,有助于我们更好的理解这个问题:
首先,奶粉本身的性质。牛奶作为一个物品,有它的特殊性和敏感性。奶粉市场也一样。它很容易扩张,因为市场很大,它也很容易收缩,因为牛奶很容易坏,而且中间可能有很多猫腻,空间很大。
    第二,快速推进的市场背景。当前在中国社会水平快速提高背景下,牛奶还有一个政策背景。小孩喝奶粉有一个过程,因为过去主要是母乳喂养。有段时间为了开拓奶粉市场,奶粉通过医院赠送的形式扩张市场。如果生孩子了,厂家送一个月奶粉,慢慢大家都喝奶粉了。其实喝奶粉容易得湿疹,容易免疫力差。所以,有人提倡母乳喂养,人是最好的奶牛。对于特殊的群体,如小孩、学生,国家不仅提倡为他们提供的学生奶,而且全力推进,在此也出了不少问题。
    第三,不完善的市场机制和公民社会背景。在发展中国家,快速增长的牛奶市场往往跟不完善的市场机制是联系在一起的,也和公民社会不完善联系在一起。比如说,大部分消费者缺乏自我保护意识,没有诉讼的意识。小部分消费者有这个意识,但不是通过维护权利确保自己的利益,而是用足投票,拿金钱去买安全的市场,比如说中产阶级以上家庭的孩子食用的奶粉都是进口奶。我前两天见过路透社的一位记者,他家的孩子就是喝的进口奶粉。他主要是通过增加市场成本来确保自己孩子的安全。
    第四,政府不到位。奶粉事件也跟政府管制不到位有关系。政府过去做的更多的是投资而不是监管。与国外的相比,我国政府像社保或其他执法部门教少,市场安全主要靠单位、靠国有企业自身的自治力。我国监管资源相对不足。比如说我们要对奶制品进行强力监管,政府管制技术、管制资源不够导致对奶粉蛋白质的检测技术不成熟,所以三聚氰胺在之前未被查出,奶粉事件和监管资源是有关系的。
    另外,奶粉问题这么普遍,为什么在之前未查出呢?这跟一体化的管理体制也有关系。为什么向质检总局局长问责呢?因为质检总局推行“三免”,任何部门不需对“三免产品”进行检查,所以奶粉问题一直未被暴露。质检总局规定出厂时不检查也反映出其在食品安全监管方面的问题。当然奶粉问题还有其他原因,对此很多人都这么认为,如秋风老师经常讲的,企业家没有一个好的,都想赚钱,坑蒙拐骗,经常是把砖头磨成粉当成辣椒面,把茄子杆磨面当做板蓝根,还有好多好多办法,做一个替代品,所以企业家坏透了。这些看法我未必认同,但却是普遍的看法。
 
    二、政府不到位还是政府越位?
    总体上来讲,大家普遍的看法,都觉得政府管得不够,政府出手太晚,政府应该投入更多的人力资源。很少有人说现在政府应该允许更多的自由选择,现在国际大会也认为国家回来了,政府回来了,过去倡导的有限政府、小政府的时代结束了。尤其是质量问题频发,给在监管问题上主张自由市场、主张宪政法治的人又一记响亮的耳光。所以现在大家认为政府要承担更多的责任,企业要接受更多的管制,政府管了,大家就可以放心了。政府从9月14日开始对牛奶进行监管,所以9月14日以后的奶可以放心喝。其实包括美国,政府也开始更多的管制,如美国也在救市,要用7000亿美元砸到华尔街去买不良资产。其实没有人会要买不良资产。这种非理性的经济行为,只能政府来做。政府砸了7000亿美元,不会白给,接踵而至的是严格的金融管制。这也说明,政府回来了。
很多理论可能也需要重新思考,如市场失败理论,其逻辑是市场失败了政府管。市场会在奶粉问题上失败的,不过我们也可以整理出相反的政府失败的逻辑,政府从来不是发展奶品市场的力量,反而是为让市场萎缩的力量,或则过度快速发展的力量。市场失败理论确定政府不到位,政府失败理论往往确定政府越位。福利经济学也一样,喝不起牛奶的穷人要补贴,现在穷人的福利降低了,所以农业部要补贴。现在各地都在出台拯救奶农计划和拯救奶厂计划,一方面是打击,一方面在拯救,打击有力而不精确,伤及很多无辜,拯救往往无方,救不了该救的人。福利经济学认为政府是缺位了,但它所导致的执行难题和道德困境,说明政府是越位了。还有社会责任理论等。这些都是理论的争论。起理论争论的背景是,小政府到底是不是过时了,有限政府是不是过时了,大政府的时代是不是到来了,落实在奶粉问题上,到底是政府缺位,还是政府越位了?
我们说不,小政府依然有其价值,有限政府依然是值得努力的方向。中国依然需要进行政府职能转变。
 
三、政府越位的现实逻辑:管而不制与管放循环
实际上奶粉市场出现的问题,是政府过多管制、政府越位导致的。如牛奶市场有价格管制,尤其是三鹿奶粉,它定位于低端奶产品市场。对于低端市场,政府是不允许随便涨价的,在控制CPI背景调价下,提价需要有相当复杂的审批程序。这在饲料价格,人工价格等都在上涨的背景下,奶农等理论空间严重压缩,鲜奶供应下降。市场规律是产量少了价格必然要提高,如果没有高价格,很难确保高质量。打个比方,如果要确保星级旅馆业的安全、卫生各方面的指标,最好是做五星级酒店,五星级跟四星级酒店质量差很多,价格差一倍。如果没有这个价格差,很多五星级酒店吃老本,服务质量很快下降为四星不如。牛奶也是一样的。进口奶粉作为高端市场产品,政府不越位管制其价格,结果是进口奶粉都是高质量的,没有三聚氰胺的。为什么进口奶粉没有三聚氰胺,国产奶粉很多都有,可能有多方面原因,政府越位和不越位的区别值得重视。有管制,国产奶粉就很难高端化,结果是为了应付管制,国内奶制品市场呈现低质量趋势。高端产品质量有保障,但拱手送给了国外品牌。
另外我国说是管制,其实是管而不治,管是管了,但是没有相应的管制技术和能力。缺乏检测蛋白含量的技术,就是技术不足。检测蛋白,实际上是在检测含氮量。现在对奶粉进行全面检测,等于把整个国家的力量都投入到检测奶粉里,在资源不足的情况下别的产品检测显然延误了。比如过去抓猪肉,而猪肉现在没有人检查了,茶叶、烟、酒就没有人检查。如果管而不治,忽略了管的能力,就会出现许多其他的问题。这是一个方面。
此外,还有可能有腐败的因素。高度管制给企业家带来管制成本,抽检似的管制给企业家带来管制风险。对一些企业家来说,最能降低风险的方法就是行贿。对官员来说,在高度管制但管而不制的情况下,其最大的动力是争取预算以及权力。于是监管领域会出现权力和预算竞争,企业家贿赂官员的时候就出现行贿竞争,结果企业家不是退出这一领域,就要一起沉沦。政府管制权力大、能力小,一旦要严格管制,成本高,但由于很难精确管制,结果是杀伤面很大。比如一家奶品出现问题,所有的奶品都要陪绑。一家奶农出现问题,所有的奶农都遭殃。所以对牛奶企业来讲,品质好的奶粉因管制而成本高,品质低的奶粉却因只要承担少量的行贿成本而成本低,其结果是管制将品质好的奶粉挤出市场。一旦有企业退出市场,牛奶的供应量相对需求量就少了。于是就出现了因管制而出现的市场垄断。为了更好地满足市场的需要,往往要实质性的放松管制,放松管制会出现行业快速发展的问题,而在快速发展情况下最容易出现质量问题,一旦质量问题累积到一定的量浮出水面,就会招来严厉的管制,结果又是短缺。于是导致了管制就短缺,放松就出现问题的循环。这一逻辑有点像中国的中央与地方关系,一管就死,一放就乱。所以要解决这些问题,仅仅依靠强化监管,配备更多的资源实施监管,实际上得不偿失,也不解决问题。现在在高压线上问题容易解决,一旦出现别的问题以后,这个问题很快被淡化,并逐步积累,最终形成新的问题。
 
    四、权力配置与问题暴露
    奶粉问题暴露出更深的问题是法治政府不健全、责任不落实。很多官员在问责的时候心惊肉跳,甚至被免职,但这个风头一过去又麻木不仁了。所以很多时候,当问题较小的时候不会被发现,一发现问题的时候问题就已经很大了。当发展为全国性问题时,就成了大问题。之前三鹿奶粉病例很分散,地方医生基本上没有什么能力来研究如此复杂的问题,只能建议家长换奶粉,没有实力与如此大的奶粉厂家对抗。而北京儿童医院的医生让小孩做尿结石化验才发现是奶粉的问题。在中国农村,如果一个孩子生病了,很多家长会把孩子扔掉,因为他们不愿意花更多的钱治病,宁可再生一个。生孩子的成本要低于治孩子的成本。中国大多数的家长不会带孩子到北京来看病,因为看不起病。只有家族富裕或者比较有爱心的家长才会带孩子到北京来看病,由于富裕家庭都用高端进口奶粉,所以,来北京看病的人会更少。最后当有少数病例来北京看病时,才揭露出这个问题,而这时全国已经有10多万患儿了。
    这个问题实际上是一个集权体制暴露问题的逻辑过程。这个过程是很实在的,所以目前才闹出这么大的问题。如果在一个人出现状况的时候就发现,医生给家长提供证据,律师帮助受害者家长向三鹿奶粉厂索赔,而所有的医生都没有意识到,而是建议不要喝这种奶粉,换喝另一种奶粉,他们也没有别的办法。医生没有信息暴露的机制和渠道,也没有这个勇气。这涉及到自由不足的问题,公民的生命质量很低,生命价格很低,一条人命不值钱。所以过度集权、自由不足、民主不足,使得问题发现的过程拖延,而没有办法在第一时间、在个别问题发生的时候使之变成一个正常问题。
 
   五、政府的责任
    三鹿奶粉问题出现后,大家都说政府应给予免费补助、免费检查,但这是政府的责任吗?我认为政府没有责任。比如街上有一个坏蛋抢了你的钱包,政府有责任赔你钱吗?政府的责任是把小偷抓到,而不是赔钱。在赔偿上,政府是不应为这个事件承担责任的,所以赔偿责任需要直接责任者承担。谁伤人谁承担责任,三鹿奶粉伤人他就要承担责任,奶农加三聚氰胺,奶农就要承担责任,医生误诊,医生就要承担责任。
政府的责任是受托责任。从法律上来说,政府有立法责任,来约束小偷和惩罚小偷;有司法责任,一旦受害者起诉,就要给予诉讼支持;政府有公诉和行政执法责任。所以政府的责任不是替奶农和生产假奶粉的人去赔钱、替人治病,而是去保护个人财产权、生命权和健康权。如果政府没有保护好这些权利就要承担责任,如果政府保护这些权利,惩罚坏蛋就对了。企业是有责任的,但企业的员工是没有责任的,企业管理层也是没有责任的,只是直接参与这个事件的人是有责任的。所以我们说企业有责任的是对的,但企业的责任和个人的责任需要定位清楚。实际上消费个人也是有责任的,消费者需要有鉴别力,没有鉴别力可以请教专家,没有专家可以找消费者协会。所以消费者协会没有及时发现这么大的问题也有责任,这个责任不是刑事责任,而是一个协会的责任。所以我觉得出了这么大的问题,对消费者协会的会长也要问责,他应该引咎辞职。受害者可以找律师,可以找私家侦探,也可以找公安局,让警察给你破案,警察不干你可以找私家侦探,或者你自己去进行司法调查。
实际上这是一个不同责任的问题,政府有政府的责任,企业有企业的责任,个人有个人的责任,律师、私家侦探、公安机,独立的法院都有受托的责任。
现在政府官员是什么责任?现在政府官员辞职免职,大家都讨论这个问题。如果政府官员在这个问题上有过错、有责任,官员免职以后有没有前途,这是大家关心的。免职只是免除职务,然后等待分配。现在的制度是政府官员被免职以后在新的岗位上工作一年,成绩突出的还可以继续担任原来的岗位,还可以提拔。引咎辞职适合于政治家,政治家一旦被免职,如果位置重要,就要养起来,如果位置一般,可以提供失业保险和相关的社会保障。如果美国总统辞职,国家可以养他,因为他再干别的不合适,他走到哪儿都太重要了,一些人还有以刺杀他成名,哪怕他辞职了。如果不是这类人,不需要保密,那就给他一个失业保险,找到工作之前给他失业救济金,找到工作以后社会保障、医疗保障,跟其他人完全一样就行了。这是一个政治责任问题,政治责任应该实行无过错原则,一旦有过错,应该是政治生命的结束,而不是新的政治生命的开始。
    行政责任可以采取免职和撤职,执法有执法的责任,刑法有刑法的责任,所有的官员对渎职、失职承担自己的责任。涉及到一个部门来讲,政治家、非政治家的身份很关键。如果质检总局局长是一个非选举官员,他不需要承担政治责任,而应该承担行政责任,行政执法的责任。如果涉及到出台的政策,他承担决策责任。这是另外一个问题。
 
六、中国人不管不行吗?
    还有一个最简单的问题,就是中国人不管行吗?很多人认为,中国人有劣根性,管了就老实,不管就不老实。国有企业没人管,企业里所有的东西都往外拿。皮包厂的拿着皮包往外走,保安不知道,对老板说,我查了,他的皮包里面没装东西,其实把皮包偷走了。中国人有劣根性,必须要管,奶粉问题就是因为管的不够。
    以这个思路为出发点,它的逻辑结果是什么?就是守法分子承担高额的管制成本,不法分子规避高额成本。不法分子行贿官员,规避高额的管制成本。守法分子由于成本过高被排挤出市场或者主动退出市场,不然就沦为不法分子。我见过一个老板,为了申请免检,专门到北京花了20多万来搞免检。他说如果不拿钱去搞免检,日常检查的费用更多,而且很多麻烦。他实际上已经变成不法分子了。他说如果我守法的话就需要承担高额成本,我不守法就不承担高额成本。所以好人都走掉了,坏人都留在那儿。这样一来,市场规模相对于需求来说不是充分供给的市场,而是短缺市场,最后形成的是供给稀缺,消费不足和高额利润。更多的不法分子步入这个领域,物以类聚,整个行业都出问题了。所以这次牛奶业全出问题了。
    既然管会出那么多的问题,如果不管,从理论上、逻辑上来讲会怎么样?怎么管?管是必要的。如果不管,肯定会有人闯红灯,你看看没人管的时候,闯红灯的人很多。所以要管。但这种管是简单秩序的一部分。这种管无所谓,因为这是一个执法问题。警察管不好,顶多承担执法不公的责任就可以。目前为了让警察管好,取消了北京车牌的特殊区号,让每个人可以自选车牌,我说太好了,因为警察以后不用看号牌执法了,所有的车号牌都是个性化的,不需要辨别特权车牌号。警察是简单的管制秩序的一部分,而不是特权秩序的维护者,这是内生秩序的体现。如果管是来自某个遥远的命令,管就成为外生秩序的一部分,而内在秩序是很乱的。所以在行政执法秩序中,警察、私家侦探、法官、检察官,它是内在秩序的组成部分。
    执法秩序怎么确保食品质量?如果确保不了,就搞管制秩序,搞计划经济。但是执法秩序并不意味着它自己能够惩治坏人。惩治坏人有法院,有警察,它有独立的警察执法机构和独立的法院,这是内生秩序一个很重要的组成部分。食品质量高跟独立的法院,强有力的法院和警察密切相关,不是按照命令、而是按照法律行事。
我们的孩子、家长在奶粉市场面前太脆弱了,如何让他们变得强壮起来?如何从制度上让个人和社会有力量,让受害者得到补偿,让受害者有力量?对施害者进行处罚,不是说他稍稍干点坏事,就让他倾家荡产,把他杀掉。如果只是稍稍干点坏事,还可以给他改过的机会,如果再干,就分级处罚。
人是受各种约束的,如自我的、程序的、制度的约束,最主要的是市场的竞争约束。现在的奶粉市场是,在一个省里面,一家公司独大,奶农别无选择,只能将奶都卖给这家公司。好的牛奶价格高公司不愿收购,奶农就掺假,这是没有竞争造成的。就社会的约束而言,只有公平的社会才能促使个人强大。从多层次监管上讲,自上而下只有一个食品监管机构,是完全集权的,只有一种监管政策和监管模式,只用检测氮的方式。如果有别的检测机构、实施别的检查方法,依靠制度竞争,这个问题就会提前被发现。目前我国的奶制品市场应该说是多头管辖,但都是集权管辖。农业部管的是农业问题,只管农村的牛奶。工商总局管的是在超市上架以后卖的时候的检测。质检总局管的是进出口的问题,而我国牛奶基本没有出口,所以管不着,它只能管生产过程。商务部专门管批发,买一桶奶它不管奶,集中批发的时候它管。
    假定每个环节有点检测,其实也不会出这么大的问题。但是实际上,奶品市场那么多的环节,但都用统一的方法检测。这说明这几个部门的检测手段基本上是一致的,并没有任何部门有创新的方法。所以行政上的多头和区域层次上的多头是不一样的。从这个意义上来讲,多层次的管辖还是可能的。
 
七、若干小结
    总结来说,奶品市场具有脆弱性。正因为它是脆弱的,所以每个人喝牛奶的时候就该想一想自己有什么责任,受到伤害的时候有什么责任,每一个社会组织有什么责任,每一级政府有什么责任。对政府来讲,真正的责任是确保每一个人不受伤害,保护他的生命权、健康权、财产权。自由是可以完善责任,但是如果政府是无限的政府,会导致谁都没责任,真正的政府责任就模糊了。目前好象是政府出击很快,但是实际上很多东西没搞清楚。现在我们说政府在奶粉问题上没责任,真正有责任的是奶粉市场、奶粉厂家,所以最近政府改变了政策,政府先垫钱让孩子看病,然后再找牛奶企业赔偿,这是一种进步。让我们喝问题牛奶,然后自己花钱去看病是不对的。或者说我花高价格喝进口奶粉,纳的税还得给别人看病,这也是不对的。企业应负赔偿责任。
    从另一个角度看,政府虽然责任不清,但问责的时候责任好象也是很清楚的,免职、撤职都是追究责任的办法。所以,如何建立完善的制度,尤其是能够确保官员自身的自由和权利很重要。比如说官员被问责以后,过去的劳保怎么办,失业后救济金怎么领取都需要考虑。
    总体上来,管制在这个领域里并不是一个好东西,强调管制,不是一管就死,就是一放就乱。如何从制度上去思考,如何从有限政府的角度去思考,如何分清楚各方的责任,从各个方面去解决,未来的奶粉市场就好了。如果还继续这样搞下去,短期内的问题可能会少一点,但奶粉市场会很快萎缩,而且好人都会受害,好牛都会被杀掉,好奶厂可能都会因此退出市场,留下的都是烂摊子,再过一段时间大家对牛奶放松警惕了,牛奶又开始大批量生产了,还是会出现问题。这个问题会周期性的爆发。政策建议的时候应该是好好反思这些问题。
    实际上我们还会看到很多其他问题。一个重要的问题是现在中国人都喜欢管、相信管,这就没办法了。比如教育市场是高度管制的,结果是有人在美国当个助教,回国就可以当教授,一个美国回来博士很值钱,我们自己的毕业生就不值钱,就像进口奶粉很值钱、国产值钱奶粉不值钱一样。现在,我们也需要反思其他领域的管制,过多的管制一点好处都没有。奶粉坏了,大家认为是问题,人才坏了,大家不认为是个问题。
 
 
更新日期:2008/10/4
 
上一条:  环境保护的理论及其政策意义
下一条:毛寿龙  行政问责制的问题与思路
 
 【打印本页】 【关闭窗口】
 
==本栏目相关文章==
毛寿龙  政府软实力提升与治道变革
杭州市社会复合主体与城市治道变革
太原公安局新型警务运行机制创新与治道变革
毛寿龙  开心网的现实意义
环境保护的理论及其政策意义
毛寿龙  行政问责制的问题与思路
 
Copyright(C) by 知子 since 8 February 1998. WIAPP 9 Years of Advancing Liberties in Chinese World 京ICP备05033283    
“制度分析与公共政策学术网站”由知子创建、维护,著作权、版权由原作者所有,评论、发表、转载与原作者联系,
网站转载请取得本站授权,并注明转自“制度分析与公共政策学术网站”。
欢迎您!第 位访问者!