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二十一世纪的公共行政:超越改革
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王巧玲 李文钊 译 毛寿龙

[美]菲利普·J·科珀 琳达·P·布雷迪 等著
 
中国人民大学出版社
2004年
 
 
中译本序言 
 
毛寿龙 王巧玲 官文菁 
 
公共行政作为一种实践活动,可以一直追溯到古代社会。在西方,公共行政早在古埃及时期就有了,后来经历了罗马帝国和天主教会的发展;与此同时,或者比西方还要早,亚、非、拉也有类似公共行政的治理方法。不过,受社会发展程度的限制,古代社会并未形成对公共行政进行学术研究的足够需求。现代意义上的公共行政研究诞生于19世纪末的美国。在一开始,公共行政就具有脱胎于政治、受命于管理、问责于法律、服务于公众利益的特色,具有很强的实践性,其研究也就具有边缘性、多学科交叉性的特色。 
公共行政研究发展了一百多年,该学科所涉及的核心主题基本没有什么变化,如政府的权力来源及责任的实现(法律与伦理视角)、政府的组织结构及运行方式(政府间组织及财政的动静态关系)、政府的治理工具(政策的制定与执行)以及政府内外部环境的管理(公共组织管理、人事管理、预算管理以及对外关系管理)等,但有关这些方面的内容却一直在变化,构成了最近20多年来世界各国行政改革浪潮的重要主题。公共行政研究的未来将是什么呢?这需要在总结过去、把握现实的基础上去思考未来,在基础理论上对其来龙去脉进行详细的考察,从而超越改革,直面未来的挑战。 
本书作者认为,面对未来变化的挑战,21世纪的公共行政学者既要立足于基本价值,同时又不受困于历史,超越当前的改革。要做到这一点,我们必须注意,改革不仅仅意味着“改变”,更重要的是着眼于未来情况的“改善”;在关注未来的时候,我们要将长期(20年以上)、中期(3到10年)、短期(今后1、2年)的未来结合起来考虑,当然这个括号里的数字不是一成不变的,因为不同文化背景下的未来观是有差异的;未来和变化不可避免,如若能怀着调整自己、抓住机遇的心情来看待未来,对未来的恐惧自然就会消失。 
就21世纪公共行政的未来,本书作者总结了六个方面的内涵:一是全球化,各国在政治、经济以及社会的各方面的界限日益模糊,公共行政的国家边界也随之模糊(全球化同时又带来了未来公共行政第二、三、四个特点)。二是多样性,即人种、语言、文化等各方面的多样性。三是文化日益重要,不同文化的存在会直接影响到公共项目的运行和服务的供给;四是环境、经济和社会制约明显。技术和市场的发展并非像人们原先料想的那样是没有边界的,相反,日益严重的环境问题正在制约着公共行政,公共管理者面临着在各种限制条件下寻求提高生活质量的新方法的挑战。五是府际与部门关系日益复杂。在美国,联邦主义不再那么单纯,其内容已渐变为以地方、州、地区、国家以及超国家组织为主体的政府间财政关系和跨地区跨部门的合作关系。六是公法与法律程序越来越重要。这是因为公法与法律程序是一个国家的社会基础设施;新的公法法律程序和工具需要不断的被开发以满足社会对政府的需求;社会对公共责任提出了更高的要求,而法律工具正是确认和确保责任的主导方法。 
正是以此为基础,本书作者详细地探讨了公共行政之法律责任与伦理责任,政府间关系和财政联邦主义,行政中的公共政策,公共组织理论,公共部门的人事与预算,以及公共行政的全球化眼光与比较视野等问题。 
一、 公共行政之法律责任与伦理责任 
公务员有双重身份:作为个体有私人权利和个人利益,作为公共权力行使者代表公共利益。公共权力的强制性往往使其具有潜在着腐蚀的诱惑力,可能诱惑公务员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。公共权力的运作往往夹杂着特殊利益,持有者往往因公共权力而拥有很高的地位、荣誉,乃至财富。公共权力的运行过程往往是社会价值和社会资源的分配过程,因此这种权力关系也往往体现为利益关系。对每个行使政府公共权力的公务员而言,都存在着将公共的目的或利益转变为他的个人目的或利益的可能性。对于公共权力的这种腐蚀性如果不加干涉,权力就会与特殊利益构成正相关关系,导致公共权力脱离公共利益的轨道,结果就是公共权力不断扩张,在空间上表现为对私人权利和利益的侵犯,在时间上则表现为权力的延续性(如权力的终身制、世袭制)。公共权力日益偏离其产生的公共目的,为了不使其偏离,就需要对公共权力进行控制。 
“徒善不足以为政,徒法不能以自行”,这是中国古代儒家“德法兼用”思想的格言,它给我们的启示就是道德和法律都具有规范作用,两者都可以控制公共权力,规范公务员行为。当然,这是中国古代的智慧。对西方学者来说,他们是如何探讨公共行政之法律责任和伦理责任的呢?他们认为,公共行政的法律责任,往往表现为公共行政的法律权威,即公共行政的权威来源于法理,受制于法理,其具体表现为宪法、法律、行政命令、协约、规章以及司法判例。 
宪法是最重要的公共行政法律责任的来源。本书作者约翰·罗尔认为,“公共行政人员属于宪政官员,他们的权力最终来源于宪法,也因此承担了保证宪法得到恰当执行的义务”。在对公共行政的宪法前提进行考察时,作者提出,单纯的宪法并无意义,更重要的是进行宪政主义理念的实践。“在由宪政主义理念支持的政治体制下”,宪法“是一种具有生命的存在,无论是统治者还是被统治者都要接受它的约束”。在此基础上,作者又进一步指出,虽然通常人们认为,宪法的主要目的是为了限制政府行为,但“这并不是事实的全部。宪法同时还负责政府的创建和界定,负责赋予政府机构和行政官员以相应的权力”。因此,对于政府和行政官员来说,它也是一个授权文件。 
宪法是公共行政的权威基础,法律则是我们“将民主通过宪法过程贯彻到具体政策的途径”。行政管理者最常遇到的三种基本法律形式是:授权法、委托法以及拨款法。除此之外,法院的司法解释也很重要。针对公共组织,还有专门的约束法律,也可以分成三类:一、行政程序法,其主要内容包括对术语的定义以及行政程序法效力范围的界定,对行政机关的“准立法”行为和“准司法”行为进行监督;二、公民基本权利保护法;三、一般行政支持与管理法,为管理和控制行政机关提供法律工具。 
在英美法系的国家里,司法判决,即判例,对行政法制的发展也有很重要的意义。“对判例的使用源于‘法律面前人人平等’的理念,为了保证公平,人们在相似情境中应该得到相似的待遇”。因而,法官虽然不是行政过程的主动参与者,但他们会做出对行政机关有影响力的决定。必要的诉讼程序以及法官对行政行为的审查,看上去似乎是对行政行为的限制,但实际上,它们与法律一样,“也是行政责任的保障机制”。 
这些方面,构成了公共行政的法律基础和框架。在公共行政领域,除了法律责任,伦理责任也是一个重要的概念。然而,从现实情况来看,一方面,人们常常混淆伦理和法律之间的巨大区别;另一方面,现存的有关公共行政研究的入门教材中又往往忽略对有关伦理规范之于公共行政的意义的介绍。法律和伦理的紧密相连——前者是“社会所认同的重要价值观的一种表达形式”,而“经历了岁月沉淀、相对比较稳定的一套重要的价值观便意味着一种伦理框架的形成”,并不意味着二者的等同。法律和伦理之间的差别主要体现为:1.很多行为不合伦理,但合法,反之亦然;2.法律是一种外在的、比较客观的、能被强制实施的约束;伦理则是一种高度主观化的、内在的且主要是自愿的约束;3.对于公共行政而言,法律除了限权以外,同时也是有效的权威保障、赋权工具和管理手段,而伦理则主要是一套约束机制。 
只有明白了二者间的差别,人们才能处理好与之相关的问题。比较有效的一个方法是:以伦理的话语体系来处理伦理问题,同时承认法律责任机制与伦理框架的相容性。具体而言,就是要在建立公共服务价值标准以增强公共行政伦理责任的同时,综合考虑不同的政治体制,不同的情境(包括不同的组织、组织文化和地区)以及个体差异对伦理关的影响,重点考察三者之间需要调和的对抗性冲突;在发展伦理的同时,也不放弃用法律工具的使用。这里的法律限制包括非司法途径和司法途径,前者也即替代性争议解决机制,主要是协商、调解和仲裁;后者包括司法审查(法院审查行政部门的行为是否合法合理)、禁令援助(法院通过发布禁令来阻止不当行政行为)、判定侵权责任(使政府和官员对其不法行为所造成的侵害负责)。总的来说,建立有关法律和伦理的责任框架是公共行政管理者目前面临的一个非常紧迫的任务。 
二、政府间关系和财政联邦主义 
如果说宪政理念是支持美国政府权力来源及责任机制的基石的话,那么由美国宪法所设计的联邦体制则是美国政府间组织及财政关系演进过程具有奠定基调作用的因素。当然,随着社会的发展,人们对于联邦制存在形式的看法也已经历了数次变迁。20世纪早期,人们认为联邦制的政府是夹心蛋糕式的结构,其中“各层级政府单位的权力有明确的界限,并且有各自独立的运作系统”。后来,莫顿·格罗金斯提出,“政府间的关系更像是一个带有大理石花纹的蛋糕,虽然人们也能在其中发现不同的原料、颜色和味道,但各种元素是混合在一起的”。大理石花纹蛋糕的概念显然比夹心蛋糕更有助于我们对政府间复杂关系的理解。不过,20世纪60年代末,联邦主义的研究者们又逐渐提出了一个新的比喻,即“尖桩篱笆”。在这个比喻中,横栏代表不同层级的政府,单个木桩则代表卫生、交通或公共安全等具体的政策领域。这一比喻体现了现代政府间关系两个极为重要的特点:一是在很多问题上,各级政府的管辖边界是相互渗透的;二是与各级政府部门都有关的大多数行为的核心是某一特定政策领域中的共同利益。 
事实上,随着非营利性组织的崛起、各种地方协议、地区联盟以及超国家组织影响力的增强,现代政府的关系网远比最初的宪政设计要复杂得多。很多学者认为,政府不是一个地位高高在上、结构简单的制度性权力组织,而是一个复杂的、由各类型组织所组成的复合体,各类组织以各自的方式承担着各种不同的功能。因而,现代公共行政管理者必须具备很强的复杂环境适应能力。 
虽然我们是以动态的眼光在考察政府间关系的结构框架,但有关联邦体制在社会发展各个阶段的表现形式属于变化后的结果,仍具有静态描述的性质。而推动这一结构框架运作的两大重要的动力机制则是:财政联邦主义与政府间关系宪政基础的变动性。前者是指各政府单位内部和各政府单位之间资源的流动方式;后者则与身兼市场管制者与市场参与者双重身份的州及地方政府介入市场方式的改变有关。 
在复杂的政府间关系中,各级政府官员可以通过多种方式的相互协作来实现政府目标的实现。但协作的努力也需要涉及资源的耗费以及活动成本的分担。政府通过征收各种税费,拨款或转移支付,直接服务或签订公共物品或服务购买合同来分别实现资源的聚集、分配与支出的过程,就是政府间财政活动的现实表现。 
政府间的财政关系之所以重要,还因为它与谁得什么以及谁付费有极强的相关性。从广泛的社会层次来看,政府具有配置、分配和稳定三大职能。在这些职能当中,政府需要实现社会总资源在公、私两个领域的划分机制,调整收入和财富的分配情况以实现社会工人的公正或公平的分配状态,以及维持高就业率,稳定合理的价格水平以及适当的经济增长率,在追求收支平衡的过程中,兼顾稳定。 
至少是自20世纪60年代起,有一种观点认为:国家级政府是最好的岁入征收者,实际的支出决策则是由地方、尤其是基层政府来做更合民意,其效率也更高。然而在实践中,联邦政府绕过州和地方政府,直接将资源分配给公民个人这一反联邦思想的做法似乎越来越普遍。事实上,在这一领域中,地方政府要求在资源的使用上有更大的自主决定空间、拒绝接受所谓的“无资金委托”的呼声,与联邦政府担心地方多数势力忽略妇女、少数族裔等弱势群体的利益而要求地方政府服从联邦政府的规定,或直接自主具体项目,或把财政补贴直接发放给公民个人的努力,两种趋向都很明显。但另一方面,联邦体制的演进性以及技术的发展,在不断对公共服务的融资与供给提出挑战。政府间及政府与营利及非营利组织之间的公共服务供给合作安排,不仅数量越来越多,所涉内容越来越广,而且形式也越来越复杂。由此可见,公益物品和服务供给合同的管理,是21世纪公共行政管理者面临的又一重要任务。 
政府能以平等的身份与私人组织签订服务供给合约,意味着政府有的时候是以参与者的身份进入市场的。然而,政府作为市场管制者与作为市场参与者两种情况下的宪政环境是不同的。首先,政府究竟是在行使管制职能还是在侵占财产或妨碍市场竞争,是一个极为重要的问题。因为就规范理论来说,如果政府侵占财产(通常是通过征用),它必须对财产所有者的损失给予补偿。同时,政府作为市场参与者还会影响到联邦政府对州及地方政府的管制。20世纪30、40年代,最高法院在许多相关案件中判决:公共组织在从事市场活动时,应同商业组织一样负有向联邦政府纳税并接受管制的义务。 
总而言之,从目前来看,政府间关系体制显然正在发生重大变化,其中有些变化时与放松管制的国际大趋势相一致的,有些变化是在平衡预算压力的驱使下发生的,另外还有一些变化则是反联邦计划项目思想推动的结果。 
三、行政中的公共政策 
作为政府的主要治理工具,政策决策及执行在政府所从事的活动中占据着相当重要的份量。在理解公共政策时,我们首先要理解其相关的核心概念,其中包括:议题、政策包、政策工具、政策空间、政策共同体,等等。尤其值得注意的还有“公共”一词的含义,一般认为公共政策的目的应旨在谋求公共利益,其决策涉及公益物品,并且其决策结果具有权威性和非排他性。另一个重要的概念是政策分析,亦称为政策研究。它主要由三个部分组成:一、政策过程研究;二、政策分析技术研究;三、具体政策空间研究。 
从政策作为“政治过程的一个核心组成部分,用来回应公众议题的手段”这一意义上来讲,我们在进行政策分析时需要注意的是第三个维度,即具体政策空间的研究。有关具体领域的政策过程研究主要集中在以下两个方面: 
一、政策的决策过程——由谁决策,做何种决策。关于这个问题,有很多公认的解释模型,其中比较重要的包括:A.理性模型。该模型把公共政策视为一个线性过程:分析家界定问题,对备选方案进行评估,选择最合理的方案并且执行。实际上,人们的理性并非如此完备,而且分析技术也不可能非常客观,主要的政策决策仍是政治博弈的结果。B.渐进模型。该模型认为决策的制定是在原有政策基础上进行边际改进。C.多元模型。该模型认为政策决策即相关利益群体在讨价还价的互动中对政策方案的选择达成共识的过程。在多元主义者看来,民主的价值显然高于对科学精确性的追求。D.精英模型。在精英论者看来,与其说政策是公众讨论的结果,不如说是处于一国政治经济领导阶层的精英们的决定。这种观点简单易懂,但在对现实生活的解释力上仍有很大欠缺。E.组织(结构主义)模型。该理论认为组织才是政策过程中的“主角”,组织的特征、文化和行为影响着政策过程的各个方面。F.官僚政治模型。该模型认为在决策过程中,真正重要的是关键人物与具体组织之间的搭配关系。G.交易理论(公共选择)模型。这种理论代表了市场逻辑与多元政治的某种联合,其主要思想依据是公共部门也应当像私人部门一样追求效率和效益,因而政策选择是政治市场中利益相关人之间的相互交易活动。H.冲突模型,认为政策决策更多的是政治冲突的结果。 
二、政策过程。政策研究者们关于决策模型虽有不同的看法,但他们对于政策过程的看法还是有一条主线可循的,即:首先设定议程,确定所要解决的公共问题是什么,将问题列入公共议程,并确定该问题在公共议程中所处的位置;其次,进行政策规划,根据需要选择采用不同类型的政策手段,包括管制、分配、再分配、资本化以及伦理政策等;再次,政策采纳,从本质上讲政策采纳更贴近于政治过程,关键的决策者、相关的利益群体以及该政策发起的源头、政府向何处寻求政策建议、估算政策会带来的输赢等等都是此时应当考察的问题。这一阶段所作的许多具体决策都将直接影响到接下来的政策执行和评估阶段。 
简单来说,政策执行就是把观念中的政策付诸于行动的过程。执行主体的确定方式包括:新成立一个组织来负责实施;授权给现存的行政组织来实施;将执行责任分派给多个行政部门;不指定具体的执行单位。 
不管采取哪种方式来确定执行主体,公共管理者在政策执行过程中至少要面对以下三种不同的情况:在政策港出台时,设定执行所需的组织框架和相关的规则程序;在组织框架以及相关的规则程序一旦基本成型,政策便开始由执行向标准化操作过渡,随后逐渐稳定;在遇到危机或挑战时,规范操作让位于危机管理模式。“这些活动会随着时间的推移而交互更替,且有一定的规律可循”。 
有关政策执行主体与政策规范对象之间的关系问题,从相关的文献资料中,我们可以清楚地看到一条“从服从到合作再到创造”的发展脉络。这种对思维模式的转变,反映了政策研究视角从“自上而下”向“自下而上”的转变。当时,在今天这个复杂的社会里,这三种思维模式并非替代关系。事实上,受众的服从、积极合作以及创造性的参与对于政策的有效执行和操作而言,都是必不可少的,自上而下和自下而上两种视角也必须有机的结合起来。 
按照政策分析家的理性设计,政策在经历了执行阶段以后,便必须面对评估问题。然而关于政策评估,人们尚有很多争议,有关的争论焦点主要集中在:1.政策评估究竟是一个什么样的阶段?它似乎不是一个理性的评价过程。2.如何定义成功?以简单的输入、输出衡量难以理解政策的真实后果;而成本收益分析法在很多时候似乎难以实现。3.谁来决定成功?传统的由政府或政府专家进行评估显得零散而武断,但新出现的得益于私营部门全面质量管理理念、强调效率提升、让政策目标群体参与评估的方法也遭到了很多批判——首先,公民不仅仅是顾客;其次,有些类型的政策,特别是与管制或法律执行活动相关的政策不适合用这种方式来进行评估;再次,借助市场力量所获得的数据,并非对所有方面的评估都有价值。不过,基层官员与政策目标群体参与无疑将是今后政策评估的发展方向。 
如果政策的评估结果是“失败”,那么摆在该政策面前的只有两条路:终结或者转变。由于政策的终结或转变,与带有负面色彩的“失败”联系在一起,因而在整个政策过程当中,它最不受重视。同时,又由于政策的终结或转变,往往会给相关的人群带来具体的“利益伤害”——比如,政策目标群体将失去原有的受益机会,而服务提供者将失去原有的就业机会,因而除非是在巨大的财政压力之下,否则政府通常不会做出这样的决定。 
在对传统的政策过程模型进行考察后,本书作者总结了如下的经验教训:第一,政策执行是非线性的,或者说是“环形的”;第二,学者们通常将研究重点放在事后审查上,但事实上,真正重要的是事前干预;第三,在政策选择上应当有全球化的视野,同时这种全球会的视野中还应当包含在政策过程中经常被遗忘的公平和平等意识。 
四、公共组织理论 
公共组织可以说是公共行政人员直接工作于其中、并且对其行为选择有重大影响的因素。众所周知,多年以来,官僚制一直是世界各国主要的政府(和商业)组织形式。它在“确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性、专业性、把政治因素和人为因素对组织决策的影响降至最低、确定官员责任等方面有着其他组织形式难以比拟的优势。然而,人们对于官僚制的批评却一直不断,且愈演愈烈。作者认为造成这一现象的原因主要有二:一是真正严格按照官僚制理论建立和运作的政府组织实际上相当少,官僚制的优点没有得到充分发挥;二是随着社会环境的日益复杂化,官僚制的优点正在逐渐变为其最大的缺点。 
官僚制无法帮助我们应对21世纪组织所面临的挑战,主要是因为:1.技术的变迁,尤其是信息技术的发展使得组织的形状、形式、性质和规则等不得不发生改变;2.官僚制更适于在一个相对稳定的框架内运行,所以它很难适应环境的急剧变化;3.社会问题的日益复杂化,使得以职责、职权、责任界限分明为特征的官僚制组织显得无所适从;4.第三部门的崛起可以提供很多传统官僚制组织难以提供的服务;5.人口构成的变化会引起官僚制组织内外人口的价值观、态度、行为等的变化,从而将其置于一个更不确定的环境中。上述种种变化要求公共组织理论的研究者们必须超越传统的官僚制思维模式,以寻求新的出路。 
纵观组织理论的发展史,我们可以看出,组织的基本职能和要素是比较稳定的,而组织目标的内容、组织的结构、程序以及协调组织活动的方法总是在不断变化。组织理论反应的是“我们周围活生生的现实”,因而,并不存在什么真理性的组织理论,“我们有的,只是许多试图在解释和预测组织及组织中的人在动态环境下的行为等方面的努力”。传统的组织结构理论来源于泰勒、韦伯、法约尔、古立克等人的学说,它主要有以下五个方面的内容:第一,确立建立组织的目的、组织的具体目标和活动;第二,组织结构必须划清组织中个人之间以及各部门、各科室之间在权力、责任、沟通方面的关系;第三,书面的政策文件和程序规定;第四,由选任官通过合法的政治程序为组织设定使命;第五,理性、系统、科学的分析。这些内容综合起来,实际上构建的是一个有关组织形式的“神话”,它符合我们对理性的追求,但该模型的有关原则、假设和结构特点并不与现实完全相符,与今天以及将来的世界更是相去甚远,其中包括:现代员工与古典结构的设想不同,他们并非那么“一切向钱看”,也并非那么墨守成规;目前的动态开放的世界无法提供古典模型要求的那种稳定封闭的环境;职业行政官员与政治官员的关系与古典组织模型中所设计的上下级关系也有很大差别;在现代组织中,正式权威与非正式权威都很重要,而古典组织模型中只考虑了前者的影响和力量。 
“古典模型的结构特点是由不同等级的主管对信息进行层层控制”。过去由于信息、认知能力以及控制的局限性,组织中主管的控制幅度很小,因而大型组织通常呈高金字塔型结构;而现在,由于信息技术承担了很多中层管理者过去承担的任务,同时也降低了人们的认知局限,提高了管理人员的控制能力,今后的组织结构将会向扁平化发展。 
尽管人们对古典组织模型的缺陷抱怨频频,但事实上,它在很长一段时间内仍会存在,因为一方面现实生活的确还有其用武之地,另一方面,等级制组织形式在人们的思维领域已经打下了深深的烙印,在很多人看来,不是金字塔型的组织几乎是不可想象的。所以,我们目前要解决的问题是,如何重新组合该模型使之能更好地适应当今的社会现实。 
迄今为止,学者们已经提出了很多替代方案,各种替代方案既是传统组织结构模型的补充,同时也向它提出了挑战。本书介绍了其中两种,其一是组织行为观。事实上,在20世纪50年代中期以前,相关的学者没有跳出传统模型基本假设,仍把人看作是组织机器中的可替换零件;在有关人、组织及它们之间的关系的文化假定彻底改变了以后,组织行为理论才得以真正形成。梅奥、福利特和巴纳德等人的开创性工作为该理论的发展奠定了基础,而麦格雷戈的X理论和Y理论对组织行为观和古典模型的管理命题做了非常好的区分。除此之外,他的另一重要贡献在于他提出了“自我现实的预言”这一概念,其主要意义是管理者对员工人性的假定,将引导员工走上与其假定相一致的道路。因而,组织行为观下的公共管理者应当从心底接受组织行为观的假设,在调整行为之前将其内化,否则,最终仍会使组织回到古典理论的情境中。按照这一思路,管理者应当充当的角色包括:员工及工作小组的开发者、授权者、领导者、问题的协作解决者、蓝图描绘者、有效的交流沟通者。 
组织行为观下的组织变革管理,被称为组织发展。绝大多数学者认为,组织发展并非指组织中单个项目的改革,而是指“以提高组织效能、改善问题解决机制和实现自我更新为目的的,由高层管理支持的、着眼于长远的、有计划的、整个组织的共同努力”。它所关注的是有计划的、不会严重破坏组织关键规范的一般变革。事实上,全面质量管理就从组织发展理论中借鉴了不少重要的观点和思路;除此以外,组织发展理论中有些可用来改善组织战略工具的内容,还没有被全面质量管理的实践者广泛采用,如组织诊断、过程分析、团队建设等。 
于20世纪60年代风靡一时的组织行为观,反映了那个时代社会的发展状态和人们的价值观。但在后来者看来,它的追随者们显得有些太过天真,因为该理论以管理者对人性的完全了解为基础;忽视了人对自己处境的评价,简单地将人的追求拔高;带有很强的美国和欧洲文化的特质,缺乏对其他文化因素的关注;等等。 
另一种传统组织理论的替代方案是组织文化观(亦称符号管理理论)。这一观点将组织视为一个符合社会复杂结构模式的小型社会,有自己独特的文化,这种文化有时甚至能代表组织的身份,能为组织成员提供了解不确定性事件和符号的工具,帮助成员界定是非,是组织内起支配作用的行动指挥机制。“组织文化中所包含的价值观就是通过符号表达出来的”。 
对于有意要改变组织特性,推行超常规变革,组织的文化框架或许可以说是能帮助管理者实现这类目标的最有工具。另一方面,“当现存的文化面临威胁时,组织的文化能够为自身的继续存在提供有效的保障”。全面质量管理的支持者大多都是组织文化观的支持者,因为“只有在彻底改变了组织文化以后,全面质量管理所提出的那种意义重大、长远、深刻、根本的变革才有可能实现才能出现”。由于文化的影响力深刻且长远,显然推行组织文化的变革决不是一件随随便便的事情。大部分的学者认为,组织文化的真正改变至少需要5年以上的时间(多数时候,它需要的时间远远超过5年),因而组织文化观的缺陷在于,“它不适用于组织对短期利益的追求,也不能为具体问题提供迅速的解决之道”。 
不可否认的是,在当今社会中,古典模型仍然占据着政府组织理论的统治地位。不过,组织行为观和组织文化观使公共管理者对于组织及员工有了新的理解,可以预见的是,不可逆转的人性化潮流以及科学技术的进步必将推进组织理论的进一步革新。组织的外围环境就好像一个“筛子”,只有组织结构及运作方式符合“过滤要求”的理论模型才能迎合新时代的需要。 
五、公共部门的人事与预算 
如果说公共组织是作为一种环境因素影响行政人员的行为的话,那么公共部门的人事政策则在很大程度上是工作于组织中的行政人员必须接受的一种博弈规则。两者的共同之处在于,按照什么理论来建构组织与制定什么样的人事政策,背后都隐含了对一套对人性的基本假设。同时代的组织理论与人事政策必定在这一点上,并因此又在具体表现形式上存在着一定的关联性。自19世纪末(略早于传统组织理论模型的出现)以来,与官僚制组织理论在理性、公平、公正、责任与统一上有着同样追求的功绩制原则对公共部门传统的人事制度产生了相当大的影响。“功绩制遵循的原则是,公共部门应以功绩的大小作为人员录用、职位晋升以及报酬给付决定的基本依据”。1883年,美国国会通过的第一次公务员改革法,即《彭尔顿法》,意在控制“政党分肥制”的滥用,建立以功绩制为原则的公共部门人事制度。 
从组织体系内部来看,传统的人事管理职能包括:1.工作分析,即明确工作的核心要素以及完成工作所需的技能;2.职位分类,即对职位进行分类,并以职位为基础确定一套报偿体系;3.人员安排,即通过一系列比较稳定的制度招聘和选拔人员来填充相关的职位;4.培训和发展,即为组织中的员工提供培训和发展的机会,以使他们能更好的胜任本职工作,促进组织的发展;5.绩效管理,根据客观的绩效评价标准对员工的工作进行评估,并以评估的结果作为开除、晋升或奖励决定的依据。在这一系列的活动中,中立、平等都是相当重要的原则,贯穿于人事管理的始终。这也是功绩制的基本要求。 
由于传统人事管理职能的设置是以人的完全理性、公共组织的工作内容完全确定、工作绩效可以客观量化为前提假设,因而,它的每一个环节在实际运行过程中都遭遇了很多挑战。同传统组织结构模型一样,功绩制原则一方面为了保持公务员的中立性和稳定性,做出了很大贡献,另一方面,这种保护又在一定程度上束缚了管理者的手脚,使公共组织显得僵化、低效。而且随着对人的假定的转变,公共管理所涉及因素的增多,相关事物复杂程度的升高,功绩制原则的负面影响必将越来越明显。具体而言,传统公务员制度所面临的新时代挑战主要有:人成了“组织应予以特别关注、并应对其进行有效管理和开发的重要资源”,组织环境的演进性特征使人事官员不得不对自己的角色进行重新定义,即由先前的人事管理者变成了现在的人力资源管理者;社会的包括公共组织的劳动力结构的持续渐变趋势,尤其是妇女就业人数的增加,这使得人事制度在福利计划设计、报酬设计等以及性骚扰问题的处理等方面不得不发生变化。此外,劳动力结构的变化还使得组织中员工的文化背景更加多样化,进一步增加了管理的难度;技术变革使得传统的静态职位分类体系、人才选拔方式、培训方式以及绩效评估方式再难满足时代的要求。 
在这样的背景下,人事管理将逐渐被人力资源管理所取代。二者对人的假定的基本理念上有着根本的区别——在人力资源管理的视角下,“人不再被看作是组织机器上可供更换的零件,而是组织应当重视的、可进行有效管理和开发的重要资源”。变革后的人力资源管理制度的工作分析将更具多维性,职位分类将更加灵活,人才的选拔将以结构为导向,选出具有学习和管理能力的人,并对他们进行多样化的培训;工作安排、工资报酬和绩效评估等都将以团队为基础,而非的以个人为基础;员工的办公时间和办公地点也将更富有弹性;在生产力上,更关注产品的质量,而不是数量。不过,如何从传统的人事管理,走向基本哲学理念完全不同的人力资源管理,还有待于我们的进一步思考。 
在组织、人事和预算当中,预算可以说是与公共部门实施公共管理、行使公共职能联系最紧密的一种活动了。事实上,“透过预算,我们能清楚地看到:政策决策的结果,公共议程中各议题的优先秩序,政策项目的目标,政府在向社会提供服务及援助时所做的努力,以及公共部门的绩效、影响和总体效果。” 
公共预算具有四个基本的维度:其一,政治性。“公共预算属于政治工具,它负责通过预算来分配稀缺的公共资源”。其二,管理性,这种管理主义的视角涵盖了一系列广泛的行政活动,其中包括财政收支的预测和规划,生产力及成本分析,战略规划和项目设计,以及各种形式的政策评估。其三,经济性。公共预算还时一个有力的经济工具,能够引导经济增长和发展。其四,责任性。公共预算同时还时一个责任工具,可以用来使公共官员对从公民说中征得的、用于公共项目的资金承担法律责任。然而,这种复合的工具角色,使原本为确保收支平衡而设计的预算体制,最终却成了破坏平衡、导致赤字持续存在的原因。正如迈克尔·怀特以及后来的亚伦·瓦尔达夫斯基在其研究著作《赤字与公共利益》中所论述的:“预算与履行义务、遵守诺言有关。它涉及对价值的选择,即判断哪些目的具有最高的优先权。……而且,多数事后,税收和开支决策与特定人群的具体劳动和真是利益密切相关。发生在我们中任何人身上的事情——比如农场主或穷人的命运——都可能对其他人的命运具有实在的意义……赤字持续存在的真正原因是政府无法做出其他选择。而政府无法做出其他选择的原因则是重要的价值受到了压制或伤害。” 
由于预算涉及意义非常重大的“财权”,并借此又决定着“事权”,因而在权力分立国家中,立法机关与行政机关往往容易在预算问题上结成复杂关系。作者,用“强行政/弱立法”和“弱行政/强立法”两种模型来却分别表示这一关系的两种极端形式。在前一种模型中,首席行政长官拥有许多重大的预算权,并能够利用项目否决权,使行政预算建议成为预算上限;而在第二中模型中,行政机关没有项目否决权,或其所拥有的项目否决权因可能会被立法机关推翻而受到限制。尽管这个问题在美国表现的最为明显,但实际上很多国家都面临着类似的问题,因为除了两类机关的利益争夺因素以外,立法机关与行政机关本身在预算问题上所承担的责任的不同——确保预算的公平公正、实现预算责任与确保预算资源能灵活地流向最需要的地方、实现管理效率,也必然会引发双方在这一领域中的矛盾冲突。 
近年来,社会事物的日益复杂化以及赤字压力的增大,预算管理维度的重要性逐渐突显了出来。在美国历史上,继依据各种分类项目系统记载公共开支的流线型预算法(从一定意义上来讲,流线型预算本身也使以改善财政管理为目的的,它不仅为组织间进行按类支出比较提供了可能性,而且最重要的是,它还在公共支出中,引入了会计因素)以后,又先后出现三种主要的预算体制:(一)绩效预算。这种体制关注工作绩效和效率指标,通过分析成本与产出之间的关系来考察效率,是一种管理趋向的预算体系;(二)规划设计预算系统。这一系统力图将规划、设计和预算三个重要的管理过程结合起来,对未来五年的项目计划和成本开支进行预测,并希望从战略规划、系统分析和成本/收益中吸收新的分析技术,体现了管理的系统思想;(三)零基预算。与前两种渐进主义的模型比起来,这种预算方法进行了非常大胆的设想,即要求“预算方案中各个项目的正当性应当每年进行一次重新认定”。不过这种方法在实践上有很大的难度。近年来,政府中精简的风潮也影响到了预算体制,预算的精简管理颇为流行。不过,“精简管理不是一个预算系统,而是一个将政治、经济现实融入管理战略的过程。” 
在关注预算的发展方向时,有几个方面的特点值得注意:强化结果的责任性;更多的放权和分权;改进预算程序,提高效率,采用更多的战略战术;建立电子化预算系统。 
六、公共行政的全球化眼光与比较视野 
现代科学技术的发展,尤其是交通与通讯技术的发展,使世界正日益缩小成“地球村”。世界各国之间在政治、经济、社会等各个领域之中的相互依存关系不断增强,传统意义上的国界逐渐失去意义,内政和外交之分也越来越模糊,非传统安全因素,如环境,对国家间、或地区间关系的影响力增强。这种趋势同样反映在公共行政上,要求新环境中的公共管理者必须具备很强的沟通、组织和谈判的能力,跨越传统政府部门界限和地方、国家界限的观察力以及与其他地方、国家的同行共同解决问题的合作精神。 
全球化的趋势不仅要求公共行政人员要有全球化的眼光,还要求他们懂得在工作中运用比较的思维来分析问题。瓦尔多曾经提出,在进行比较时有两个关键的问题必须解决:一是“为什么要关心这个问题?”,二是“与什么相比较?”。这也是公共管理者在进行比较时应当回答的问题。 
在对全球范围的公共行政进行比较时,作者观察到了如下一些方面的情形:一、在全球化的大背景下,实际上有两种力量在同时发挥作用:一种是全球趋同的力量。各国面临着很多类似的情况——如人口的增加和流动,信息技术的进步,全球市场的形成等,以及相互之间联系的加强,导致各国所运用的公共行政方法呈现出了某种程度的趋同倾向;另一种是形成和维护地方文化的张力,也即趋同的反作用力,这使得各国的公共行政又呈现出了不同的特色。二、不同国家的政府组织形式与当地的基本文化之间并非总是统一的,对此,殖民移植、制度借鉴和制度综合等情况有着相当重要的影响。三、甚有影响力的国际组织,不断高涨的全球性期望以及不同的地区现实都会对公共管理活动产生重要影响。 
目前,除大规模地区和国际活动以外,各国在公共行政实践中还存在着其他一系列共同的发展趋势,其中包括:1.放松管制。国际上放松管制的呼声日益高涨,尤其是在一些国际组织的引导下,随着政府规模的缩减,政府对亲市场政策工具的依赖程度越来越高。不过,放松管制并非意味着政府的全身退出,因为在有些领域,管制仍是核心的管理方式,而且亲市场的政策工具也需要一定的治理结构和日常运作机制作为基础;2.权力下放。下放意味着民主参与性的增强,它不仅包括责任的下放,还包括决策权以及相关资源的下放;3.重理。即政府组织内部(而不是不同级别的政府之间)的权力和责任的重新配置,它体现了重视结果的思想。与之相伴的是“减少层级”的趋势。不过,这种对组织的严格设计、调整可能会减少组织的灵活性,因而需要因地制宜的推行;4.将高科技引入组织管理。5.民营化。通常指政府以签订合同的方式提供公共服务的做法。它一方面有助于控制公共部门的规模,另一方面也会增加私人部门的就业机会,提高效率。不过,它也只是众多治理工具的一种,而非“包治百病的仙丹”;6.对公共行政责任的重视和加强,其中包括政治责任、法律责任和市场责任。 
 
本书是七位作者合作的产物,多人合作,虽然可能会给行文风格统一、保证各章之间的连贯性带来一定的麻烦,但它能使各位作者充分发挥“术业有专攻”的优势。通读全文,读者可以体会到,本书对每一个问题的论述都是以活生生的社会历史及现实为背景,以严密的逻辑思路贯穿于其中,以鲜明的价值判断为主导的。当然由于本书作者都是美国学者,所以本书所依据的事实基础更多的是美国的历史和现实,思考的学术问题和现实问题,也具有美国的特色,但其中所包含的理论的适用范围并非仅限于美国。所谓“他山之石,可以攻玉”,这里的他山就是其中所包含的对中国公共行政学术和实践发展很有意义的理论探讨。在公共行政实践上,诚如本书作者所言,现代公共行政学者和官员必须具备全球化的眼光和比较的视野,并且从未来的眼光来思考问题。在当今世界上,各国公共行政所面临的问题可能有很大的差异,但其基本趋势具有很大的共性。比如当前各国都在进行公用事业民营化的改革,公用事业的民营化与权力下放、放松管制、强调责任等方面是紧密联系在一起的。在学术研究上,受各方面因素的影响,国内的学者历来不重视从公共行政的角度对财政和预算问题进行研究,财政很多时候与金融连在一块。本书为为剖析财政与预算在政府间关系、权力、政治、管理、行政、责任等方面的意蕴提供了一个很好的范例。 
本书的翻译经历了两年多。此间,张旭霞、王传宏等同学参与了初稿的翻译,我的博士生王巧玲和李文钊重译了初稿,在此基础上我和王巧玲做了一些校译和修订,并与王巧玲、官文菁合作,写作了译序,力图省略本书所具有的美国特色,从中国读者的角度,介绍本书所包含的基本理论成果,希望给读者一些便利,以最快的速度把握本书的理论内核。当然,翻译是一项兼具脑力密集和体力密集的工作,在翻译进程中,任何一份脑力和体力的付出,都会进一步提升翻译的质量,但任何人的脑力和体力在特定的时间内总是有限的,所以翻译的质量的提升也是有限的,其中肯定还有我们没有发现的各种各样的不足之处,乃至是错误之处,敬请读者不吝指正。 
 
 
2004年4月12日
 
 
更新日期:2007/10/5
 
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