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审视中国地方政府同中央的博弈
——中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙教授访谈录
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引言:明眼人都看得出来,此次由温家宝总理挂帅、克服种种阻力而强力推行的“宏观调控”,与其说是调控中国经济,不如说是调控地方政府。正是通过这次宏观调控,中央和地方在政治、经济、价值判断等方面的偏差和博弈才更清晰地浮出水面。针对这一敏感问题,GEDA财经分析师、记者陆建专门采访了中国行政管理学专家、中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙博士。]
GEDA:从今年中央宏观调控遭到的阻力来看,中央和地方政府的利益之争已经从地下转为公开。不少地方政府和地方利益集团公然对抗中央的行政命令。周小川日前就曾警告地方不要和中央掰手腕,结果某知名媒体点名批评这位中国央行的行长、行政要员。很多地方的政府官员对中央政策的意见越来越大,反对中央政策的声音也越来越响亮。您如何看待这个问题?
毛寿龙:过去中央和地方的利益之争,基本上是国家内部的利益之争;但是现在中央和地方的利益之争,出现了民间经济力量。中央和地方政府之间的关系是上级和下级的关系,按照规定,地方政府要无条件服从中央,一般来说地方也不可能不服从中央。政府和企业之间的关系就不一样了。当然,如果是国有企业也好办,因为国有企业的领导者也是中央的下级,也得服从政府。或者说很多时候,政府和国有企业的立场是一致的。其不一致的地方就是政府有政府的目标,国有企业有企业的经济目标,在实行承包制的情况下,在政企分开的情况下,国有企业也往往有自己的利益。而民营企业与政府往往没有直接的行政关系,两者的关系是法律关系,而不是行政关系,是平等的,政府可以依照法律征它的税,但是政府不可以依据行政权力去制约民营企业,侵害民营企业的利益。
也就是说,中央进行宏观调控的时候,只能通过税收政策、货币政策去影响它,不可以用行政手段去命令它。比如,现在国家认为钢太多了,相关投资要停一停,但不是所有的企业都停止了,有一些国有企业一直在生产,这样对民营企业来说就很不公平。为什么只停我而不停他呢?而且法律已经许可我生产了。因此,矛盾与冲突就出现了。
国家认为民营企业应该停,因为贷款有问题,但那是个案。“铁本”能停下来,因为它土地违规、贷款违规,你当然可以停了他。不若假定“铁本”本身没有违规,而是地方政府违规操作土地和违规操作贷款,那就是政府内部的责任,对企业来说,是不存在问题的,政府依然不能停止,如果要停止,依然需要给与补偿。停了违规的民营企业,但有人发现有一些有关系的民营企业和国有企业也违规,却没有停,这显然不公平,自然也会因此而遭到反弹。政府和企业之间必须按照规矩来,而不能因为猜测企业有问题,就通过行政手段去调控企业,也不能因为行政目标需要行政性地选择禁止还是不禁止。一旦这样做,遇到强大的阻力是自然的。
所以在新的时代里,在市场化程度不断提高的情况下,中央和地方利益纠纷中,对地方性民间企业的利益,很难用行政手段调整它。而且,地方政府和企业利益是同方向的,企业如果能顶住中央的压力,扛住宏观调控,等于是在帮助地方政府。
当然,有些地方的宏观调控的气氛很淡,似乎那里的地方政府和企业没有听到中央的“圣旨”。深圳几乎从来没有明显的宏观调控过,因为它是改革开放的窗口,是经济特区,所以有什么项目就很容易上。上海似乎也不用“宏观调控”,因为它是经济发展的火车头,很多方面包括政治地位等都有特殊性。在一些特殊的地方,似乎可以不必进行“宏观调控”。
而且中国当前有这么一个特点:发展落后的地方,国有企业相对比较多,企业规模也较小,非国有的各类企业发展与当地政府关系密切,其发展所依据的资源比如土地、贷款和项目,都容易遭到宏观调控的制约,行政手段相对来说较有效,地方调控起来就容易些,宏观调控的力度一般都比较大,效果比较明显。而发展比较快的地方调控比较困难,各种力量也比较多,存在多种经济成分,既有国有企业,也有私营企业,还有很多外资企业。这些方面都很容易形成对抗中央的力量。
不过,规模较大的国有企业往往跟政府利益比较接近,所以他可以逃脱管制。最近六个月,国有企业的总体有了上升,从数据也可以看出来,政府的宏观调控对国有企业网开一面。国有企业一直是政府的老大难问题,如果这次国有企业能够顶住,国有企业就能够发展起来。所以政府也有意对国有企业缓和一些,这就让中央和地方,中央和各种利益集团的斗争出现了新的复杂性。
传统的博弈是纯粹的中央和地方在行政和经济层面的博弈关系。当中央与地方政府的利益一致时,一般不会有什么冲突,但是,当宏观运营出现了问题,中央会想一些办法来调控,这时候中央和地方目标就不一致了。比如说粮食价格增长了,电力不足了,水泥、电解铝、钢太多了,中央就让地方政府停上或者缓上相关项目,采取干预贷款等方法。这时候地方政府的反应就不一样了。有些地方政府执行宏观政策不是很有力,他故意慢半拍,缓一缓。一缓他与其他地方相比就占有优势了。国家担心跑得太快累死了,要大家都歇一会儿,这时候听话的停住了,不动了;不听话的仍往前跑,往前跑的人就占了先机了。别人全停住而你上去了,国家宏观调控的目的同样也达到了。有些人是过分调控,有些人是偷偷的没有调控往前走。所以这就导致了各地区的不一样。其内在的激励机制是让大家都尽可能选择看一看,缓一缓,最好能够停一停。
  GEDA:我们注意到,中国历史上的多次宏观调控,基本上是依靠行政手段,而且调整力度比这一次要厉害得多。是不是随着市场经济的发展,中央的权威也受到了越来越大的挑战?越来越大的削弱?
 毛寿龙:以往大家都强调中央的权威,每次宏观调控的时候,大家都觉得中央权威不够用,或者受到巨大挑战,总理说的话都没有人听了。但是我觉得这需要分清一个基本概念,就是中央和地方的关系有政治上和经济上两个方面,地方政府在政治上挑战中央权威和经济上挑战中央的政策是完全不同的概念。我们的地方政府从来不敢公然在政治上对抗中央的权威,我们从来没有听说哪个省公然挑战中央的权威,领导人去了以后,理都不理他,没有的事。一定要分清楚,中央和地方政治上的分歧和经济上的分歧有很大的差异。
地方政府在政治上从来都是高度拥护中央的,跟政治有关系的事情,地方都是坚决服从的。如果中央要调整地方的领导人,地方领导人至少到目前为止,都是坚决服从中央的。经济问题就不同了,这个我觉得应该分开来看。宏观调控并没有危及中央的政治权威,如果你不听的话,中央就调整人事,你一点办法没有。中国现在的体制也并没有因为宏观调控受到巨大的挑战,并没有人去挑战总理的政治地位,并没有说因为宏观调控的问题,地方对国家的权力结构有重新改变的要求。但在政策层面就很难说了。就目前的现实情况而言,一个政策出台后,不一定很完善,必然会有方方面面的争议,往往还需要在执行的过程中弥补决策时的不足及可能造成的失误。因此地方对国家的政策有不同意见还是可以理解的。
    GEDA:但是,有些政策错误其实是很难弥补和修正的。
  毛寿龙:对。所以我说一个政策真正要有效果,出台之前就要搞好,在政治上要有充分的争论,让各个方面明白宏观调控的好处,明白宏观调控可能带来的各种各样的效应,处理好各个方面的不同意见,形成起码的共识,协调好各个方面的利益关系。出台之前解决了政治问题,出台后就不会有政治上的障碍,一旦遇到阻力,也会使行政上的调整,而不是政治上的问题。出台之前没搞好,执行效率必然降低。除此之外,还需要搞清楚政治权威的性质。政治权威往往存在于政治领域里,通过政治途径解决。而不应该存在于行政领域里。也就是说,行政上的问题通过行政问题解决,不与政治途径联系起来。具体来说就是,每一个行政领导跟自己国家的根本制度的相关性不应该太大。假定你当领导,你忽然听到一个下属对你提出点意见,表示异议。这可能有三种情形,一是只是对政策有意见,另外一种情形是对个人有意见,还有一种情形是对领导制度本身有意见。在宏观领域里出现的问题,往往只是对政策有意见。不过,由于我们没有专门的途径来维护制度,也没有专门的途径来处理政治问题,行政过程中出现的问题往往很容易制度化,政治化,结果即使只是一个政策上的问题,也很容易被当作一个政治问题或者制度问题来处理。我们这个体制缺乏政治上的专业化,也没有专门的程序来解决制度上的问题,没有经过充分的民主化的政治决策过程,没有建立一个能够让大家充分平等讨论的公共讨论空间,就很难拿出一个专业化的纯政策性的宏观调控。在这种情况下,只要中央政策出来了不顺,中央不得不多次强调宏观调控技术上的正确性,即使专家依然有争议,而科学性难以服众,利益上因协调不足而遭到反弹,中央就不得不依靠政治上的权威,依靠集中的权威,来进一步贯彻落实宏观调控政策,其自然的倾向就是对政治权威需求越多,中央对自己的权威也就越产生怀疑。
  所以,一旦政策出现错误,如果政治行政和制度问题三合一,其纠正的可能性就比较小,如果政治行政和制度三分,政治上的错误在政治领域得到解决,利益冲突和意见冲突包括技术分歧在政治过程中得到解决,行政上的效率就会较高,失误水平也就下降了。如果一些政策问题,是制度性的问题,那就需要在制度上解决问题,比如行政性调控如何让位于规则性调控。
地方官员为什么要反复欺骗中央
[导言:面对中国高度集权的政治体制,很多国际观察家搞不明白:为什么地方官员要欺骗中央,难道他们不怕丢官吗?其实,这背后有两个不容忽视的重要因素:一是地方的省、市、县等各级政府,在某种程度上是利益共同体,层层欺骗的最终受害者是中央,所以即使地、市、县、乡官员有些欺上瞒下的行为,只要不过分,直接上级大都会睁只眼、闭只眼。二是地方各级官员只有当自己工作中的不良行为一旦败露后会引来非常“不良”后果的情况下,才会冒险欺骗上级,因为只有把上级蒙过去了,才能化险为夷。这其中是个博弈问题。不过令人关注的是,近年来,地方政府官员欺骗中央、甚至对中央的政令视而不见、拒不执行的现象越来越多了,这到底是怎么回事呢?不妨听听著名学者、中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙教授对此问题是怎么阐述的。毛寿龙教授是在接受香港环球经济电讯社(GEDA)专访时发表以下个人看法的。]
从经济层面来看,中央政府的政令不畅,似乎越来越普遍了,甚至还出现地方官员欺骗中央政府的现象。有消息称,很多地方政府对此次中央的宏观调控政策拒不执行,搞得中央很被动。这到底是怎么回事呢?问题的核心在于各级政府都需要有自己的政绩,而政绩是需要条件的。我们的一些地方政府,有条件按条件来做,没有条件创造条件也要上。中国是高度集权的政府,每一级政府在自己的管辖范围内都无限集权,结果就是每一级政府在所有的问题上都可以说了算,每级政府都可以尽可能用足自己的资源来实现自己的“政绩”。可是,中央还有其他各种各样的目标,比如最近中央希望所有民工能拿到工资,以此减少因工资而上访的人。但是基层有条件的政府给民工发工资了,没有条件的呢,他也得搞政绩,搞政绩就欠钱,如果欠银行的贷款不能不还,或者因为贷款控制根本没有得到银行贷款,就只有欠工程队的钱,最终欠的是老百姓的钱。没有得到钱的老百姓一上访,中央受不了了,告状的人多了,就有人去查。这时,地方的选择只能是去欺骗中央,否则不仅政绩白干了,还可能因此而丢官。
在平时,地方官员只要有政绩就行了。在宏观调控条件下,地方官员面前两条路,一方面要政绩,一方面要宏观调控。理性选择的结果,政绩必然要突破宏观调控。宏观调控必然是暂时的,而且宏观调控搞的若太厉害,可能会使地方官员的一些政绩工程和泡沫项目破裂,并因此而导致个人仕途之路的终结。在目前中国现行体制条件下,各级地方官员若不要政绩,就升不了官,因此,你中央的宏观调控对我地方没有多大的好处,我为什么要执行这种命令呢?相反,一旦我有了政绩,上级看我管的地方经济增长挺快的,老百姓脱贫了,人民生活富裕了,住房也在大大好转。上级官员到那里一看,道路两旁绿化也很好,牛吃草很快乐,人也很快乐,就会觉得这小子能干,可以提拔,所以就升上去了。其实,这里面有很多不真实的东西,这就需要隐瞒。隐瞒不住了怎么办,还得想办法再次隐瞒,不隐瞒你就完蛋了。
大家都知道现在有本很火的书《中国农民调查》,其中就披露朱镕基当总理时被骗的经过,涉及到了地方政府欺骗中央甚至国家主要领导人的事情。
前不久我写了一篇文章,分析鸡西地方政府的官员为什么要多次欺骗中央。在现有的政治格局下,地方政府如果想欺骗中央,一般都能骗住。为什么呢?因为一次骗不成,还有第二骗、第三骗。这一次的鸡西事件之所以能揭露出来,主要靠两个非正常因素:第一总理很执著,第二全国政协常委夏家骏从中起了很大的作用,没有他的作用,中央基本上被骗住了。
我日前让我的学生做了一个实验:说某个国家的农业部今年因为耕地少了,洪水泛滥,种地面积缩小,粮食产量一下子下降了50%。假如你是农业部统计司的司长,你上报的时候,为了考虑国内国际市场粮食的稳定,你会不会改这个数字?几乎所有的同学都说不改,有各种各样的理由,要依法统计,要诚实不说假话,还有跟自己的利益没有关系,我用不着背这个责任等等。我马上加了一条,我说农业部副部长拿到这个数据后立刻满头大汗,觉得作为主管农业的副部长,自己对此负有不可推卸的责任,没准自己这个副部长要被撤掉了,这怎么办呢?副部长连夜找司长谈话,让你改,这个时候你改不改呢?
我的学生中90%都改了,因为这是顶头上司的意思,公务员要服从命令。改了以后,副部长将资料拿到部长那儿,部长拿到总理那儿,在会上一通报,总理说今年粮食产量还不错,挺好的。可是,过一段时间粮食减产一半的事情在粮食市场会体现出来。粮食市场今天一块钱,后天一块二,十天涨了百分之百,通货膨胀了。总理说怎么回事,就派调查组去查了。
副部长这一次又着急了,来找你,问能不能改回去。我问我的学生,你改回去还是不改回去?这下子大家都傻了,要出事了。有很多人认为要改,但是不能一下子说下降了50%啊,那幅度也太大了,只能说根据科学方法修正,粮食产量下降了10%,其实就等于接着骗。
 总理很执著,不相信,让人把实际情况调查清楚了。副部长还因为贪污、腐败、生活作风等问题,让中央给处理了,“双规”了。后来正部长来找你这个司长了,问我们的数字到底是真的还是假的,这时候你就完蛋了,你坦白也完蛋了,你不坦白也完蛋了。部长肯定不会为了你的个人利益考虑。所以,好好一个公务员到最后没有办法干下去了。
 我经常说,坚持公共利益对公务员个人来讲是最容易保护自己的。但由于现行体制的原因,公务员只强调要听领导的话,往往导致很多信息传递是扭曲的,一旦扭曲了以后,任何好的公务员都处于一个非常不利的境地。
   现在大家都知道,地方政府欺上瞒下的现象是比较严重的,尤其是在与自己的利益和政绩有关的时候。而有些经济发达的地区则是另一种形式的造假,欺骗上级政府。比如有些经济发展快的省份,他们上报的经济发展数字留点余地,免得多交税。经济发展速度明明是20%、30%,却要少报一点,10%就够了,你报20%、30%,明年中央就给你加码。
从近年来的情况看,地方欺骗中央的事情不算少,比如很多地方对土地的审批经常化整为零。这跟我们的产权制度有关系。中国实行所谓的全民所有制、国家所有制实际上表现为政府所有制。政府所有制表现为在每级政府之间往往按照级别来分配行政管理权,大块土地归中央政府,小块土地归地方政府。具体的每一块土地所有权并不明确。而每一级政府都有一定的权力,而且这些权力对上对下都很有效,因此,欺上瞒下就成为常见现象了。如果产权很明确,哪些是个人的,哪些是地方的,哪些是中央的,哪怕是一点点土地,所有权也非常明确。这时,中央有权调控中央所有的土地,地方有权调控地方的土地,个人可以随意支配自己的土地。如果政府要调控不属于自己的土地,就需要用补偿或者激励的办法,而不用行政命令的办法。这样,土地调控的措施就会比现在有效得多。自然欺骗问题也就失去了基础(香港环球经济电讯社根据录音整理)
评级:B1
中央与地方也应“产权明晰”
——毛寿龙专访之二
[导言:随着中国市场化改革的不断深入,中央与地方之间的利益冲突也明显加剧,虽然高度集权体制可以要求“下级服从上级,全党服从中央”,但这种要求的威严和效力在日趋减弱。为什么中央与地方的利益纷争已成为导致中国社会发展失衡的一大因素呢?毛寿龙教授在接受香港环球经济电讯社(GEDA)财经分析师陆建专访时,坦言了自己的看法。]
GEDA:现在人们已经明显地感到,受利益的驱动,中国地方政府、地方企业越来越藐视中央的权威。特别是在经济领域,中央政府的政策与决策被地方打折的程度越来越大,有令不行、有禁不止的现象十分普遍。而中央政府似乎在很多情况下并没有特别的办法。
毛寿龙:这有很多原因,其关键原因之一是中央与地方的产权不明晰。如果产权明确,国家的产权,如某块土地不管大小,哪怕是一平方厘米都是国家的,地方就不可能化整为零来欺骗中央,反过来说,如果产权是地方的,是企业的,是个人的,中央也不能任意干涉,这样,中央与地方之间关系就会明确化,政府和企业,政府和社会,政府和个人的关系也会明确化。相反,如果中央与地方只是在大小方面做文章,大的是国家的,小的是地方的;好的是国家的,差的是地方的,企业做大了就是中央的,亏损了又变成地方的,再不行了就变成个人的了,个人把企业做大了,地方把企业做大了,国家又惦念着怎么收回,就势必导致中央与地方关系不确定。缺乏产权,中央与地方关系不确定,主要表现在中央与地方的关系主要取决于其行政控制权的集中与分散上。这在计划经济时期有表现,在市场经济时期表现更加明显。
在计划经济时期,所有的都是国家的,而且国家有比较明确的控制权,那时候利益矛盾主要在政府行政管理体系内部展开,但由于中央与地方的产权主要是通过行政管理权来划分的,国家加强控制的时候,产权更多的属于中央,国家放松控制的时候,地方有更多的灵活性,也拥有更多的产权,产权关系取决于中央与地方的权力关系的集中与分散程度,其利益矛盾自然也会在集中与分散的过程中展开。从技术上来看,中央决定集中还是分散,地方有一个转变的过程,在这个过程中,要让地方跟着中央集中或者分散,中央势必需要利用其权威来推动。地方节奏比较慢,就容易被看作是打折扣或者被当作有令不行、有禁不止,至少是有令慢行、有禁慢止。从政治上来看,中央对地方的权力集中表现在人事权的控制上,也就是俗话所说的乌纱帽控制。地方官员的权威来自中央的任命,但一旦任命之后,地方官员的行政权威除了上级的支持之外,主要来自为部下和当地老百姓服务,为其谋利益,只有这样才能取得当地官员和百姓的支持,从而正常开展工作。他们必须在为中央的任命和为地方的支持之间作出权衡和选择。在这个权衡和选择的过程中,势必可能出现与中央宏观调控命令对抗的局面。所以,在计划经济时期,中央与地方的矛盾也比较突出,是比较难以协调的十大关系之一。
在市场经济条件下,中央任命的地方官员要取得地方的支持,依然需要造福一方,由于利益越来越分化,企业和社会的利益越来越独立,其选择可能更加倾向于为地方企业和社会服务。其结果就是,中央、地方和企业之间的利益冲突比在计划经济时期要激烈。表现在政策领域,就是地方和企业为了自己的利益与中央的政策捉迷藏。
GEDA:你是不是觉得中央在很多情况下跟地方争利呢?
毛寿龙:地方跟中央争利益,但中央也需要有自己的政治和经济基础。在政治上,中央控制着地方的人事任命权,以及意识形态的控制权。在经济上,表现在中央需要控制更多的资源。与地方相比,中央有比较多的行政相机选择权,在产权不明确的情况下,中央可以利用自己的政治优势,利用自己的行政相机选择权来抓住盈利的项目,放弃亏损的项目。比如,像出口退税本来是中央的事情,早些时候出口退税特别少,中央可以承受,后来变多了,几千亿了,中央受不了了,就让地方分担。像很多钢铁公司本来是国家的,后来亏损了,就成了地方的。鞍山钢铁厂,因为亏损就给辽宁,辽宁受不了,就给鞍山,鞍山人民只好自己接着了。山西的煤炭,现在是盈利的,中央就掌握了其中的相当部分,省掌握的是其中次好的部分,省以下则控制较差的。机场这些年亏损了,中央实行机场属地化管理,让地方财政负担机场亏损。这是典型的中央和地方财政不分,责任不清。其背后则是产权不明确,产权划分的依据是行政权力。在产权不明确的情况下,中央与地方争利,必然导致地方行为更加策略化,迷藏化,让中央难以把握。
GEDA:您觉得中央和地方要实现产权明晰,是不是需要很长时间?
毛寿龙:从目前的情况来看,的确如此。不过,我觉得应该把它提上日程了。再不讨论中央和地方的产权划分,而只是着眼于行政管理权限的收收分分,对解决问题不利,对规范中央与地方关系也不利,实际上也不利于规范政府与社会的关系。这个问题,最典型的例子是黄河的水资源产权问题,黄河断流的关键在于水资源产权不明确,各个省之间划分不清楚,中央与地方之间不清楚,中央调控黄河水资源的力量不在于产权,而在于其强有力的人事调整权和行政控制权,通过人事干预和行政调控,黄河断流问题可能会得到解决,但其有效使用问题得不到解决,黄河水资源无效争夺和浪费问题依然存在,而一旦行政放松控制,问题就会表面化。土地也是一个例子,现在名义上国家所有,但实际上根据行政权限划分所有权,地方为了本地的发展,自然倾向于通过各种可能的办法来获得土地所有权,在所有其他方面都已经具备的情况下,仅仅土地无法审批下来,地方就更有积极性化整为零,把属于中央的土地所有权在行政管理意义上化归自己所有。这就是最近若干年地方化整为零逃避中央土地审批的基本逻辑。这些年为了发展,减少了土地控制,土地滥用的问题就表面化了,不得不实行最严格的耕地保护政策。煤炭资源也是一样,现在大煤矿都是国家的,小煤矿是地方的,非法的小煤矿是个人的,国家、地方,没有明确的边界,而是通过块大还是块小而划分的,而个人要获得煤矿,唯一的途径就是非法开采小煤矿。产权不明确,笼统地都是国家的,但实际上大家谁有权力控制,谁有能力开采,谁能够逃避控制,就是谁的,肯定导致煤炭的浪费性开采,导致煤炭资源浪费严重,中央又不得不加强行政控制。如果煤炭的产权很明确,一块煤田是国家的,就是国家的,国家就要保护好产权,别让私人来挖,挖了就判刑,因为那是侵占国家资产。而属于地方的煤田,则由地方处置。个人的煤田,由个人决定如何开采,或者不开采。这样煤炭就会不浪费。如果国家要调控,首先应该调控国家的煤田。然后,通过奖励等方式鼓励地方和个人参与调控。这样国家的调控就与自身的利益、地方和企业的利益没有冲突,宏观调控就不会遭到反弹。另外,各种各样的产权的关系也需要理清楚。比如,农民自己种得好好的地,国家一勘探有煤田就变成了国家的了,连个起码的补偿都没有,无论怎么说,老百姓世世代代在那里,你国家说句话,这块地就是中央的,怎么着也说不过去。
 GEDA:根据您掌握的情况,关于厘清中央和地方的产权问题,现在有没有人专门在研究、解决这个事情?
 毛寿龙:没有,至少我现在还没有听说。当然,不排除有很多学者在思考这个问题。实际上有些学者也的确非常关心产权,尤其是土地等基本的财产权,及其对政府管理乃至政治文明的效用。这些学者在研究,但目前还没有公布自己的思考和研究成果,其原因之一可能是这个问题在目前还比较敏感,研究这个问题还是需要有很大的勇气。而出版方面可能也存在着一定的障碍。不过,我认为这个问题是非常重要的,所以我是一直在思考和提倡通过明确产权来解决中央与地方的利益关系问题。一个例子是我们对水资源产权的研究。比如我们专门就黄河水资源产权写过报告。对于这些研究,我估计很多人都知道,水利部的人也应该知道,因为我们应水利部的邀请,把相关研究成果写成参阅报告交给有关部门了。
GEDA:看来从产权角度来探求解决中央与地方利益纷争问题是治本之道。
  毛寿龙:对。基本的产权不清楚,土地归属问题就说不清楚,财政关系问题也说不清楚,所谓财政联邦主义也就是一句空话。在这样的情况下,中央任命的地方官员就很难有确定的选择,不得不在为了中央任命和地方支持之间作出艰难的选择,很多选择的表现形式策略性质的,中央很苦恼,地方官员也同样苦恼,企业和老百姓也很苦恼。一个制度,让大家都很苦恼,显然就不是一个好的制度。改革,对各方有利,自然有改革的基础。
财政关系虽然与产权有一定的距离,但财政所包括的资金的产权归属,也是一个产权的问题。在这个方面,中国同样是一笔糊涂帐。在计划经济时期是统收统支,国家所有,实际上根据谁拥有支出权来划分财政,其背后是行政管理权的划分。根据90年代以来的财政预算制度,每一级政府都有自己的财政,看起来明确了各级财政的产权,但实际上这一制度并没有实质性的制度化,各级政府之间的财政关系并不是非常明确,上级给政策,地方买单的现象非常普遍。上级政府给下级政府的财政补助也很不规范。在这种情况下,中央与地方的利益纷争之解决就缺乏根本上的制度基础,只能来回在管理权限上兜圈子,中央管多了,死了,中央管少了,就乱了,来回徘徊,结果浪费了很多精力,问题还是老样子。如果产权清楚了,中央的钱就是中央的,地方的钱就是地方的,中央的政策需要以中央的财政为基础,地方的政策以地方财政为基础,中央的政策以中央的产权为基础,地方的政策以地方的产权为基础,中央需要地方协调和配合,则在财政上和产权上给地方优惠,鼓励地方跟着中央走。或者让地方相互表达共同利益,共同形成宏观协调的方案。这样,中央与地方的关系,地方与地方的关系,就会形成制度化的关系,即使有纷争,也有解决纷争的良好的制度基础。
中央与地方的很多方面的关系,都与产权有明确的关系。从狭义的角度来看,它涉及到国有资产的归属问题。从广义的角度来看,它涉及到财政、信贷关系问题。从更广义的角度来看,政治控制权、行政权、司法权和立法权相互之间的缺乏制度化的明确划分,也导致府际关系复杂化,各个部门、各个机构的行为策略化,一切都根据行政控制权来划分。
    GEDA:我觉得从中央与地方关系的角度谈产权仍是个敏感的问题。
    毛寿龙:在目前,在有些人看来,的确是敏感问题。不过,我并不这样认为。只要没有恶意,本着公心,为公立学,讲道理,尊重实际的逻辑,敏感是没有必要的。实际上,改革就是在不断地让敏感问题不敏感过程中前进的。西方文明发展得好,其中重要的原因就是人家有较好的产权制度,产权制度本身不是敏感问题。在西方,有些问题是敏感问题,比如在很长时间里,宗教问题是敏感问题,科学问题也是敏感问题,这些问题在很长时间里一直没有得到很好的处理。现在有些西方人嘲笑东方人,说东方人不理解产权制度,所以不可能有高质量的发展。这是不对的。东方人应该能够很好地理解,财产权并不是简单的财产划分,它是一种文明的制度,它是一种无形的资产,是现代文明的基础,没有产权制度,国民经济总产值是发展不起来的,市民社会很难高质量地发展,国家的权力关系也是会理不清楚的,政府发展,政治文发展明,也很可能会面临重重困难。
GEDA:请问毛教授,有没有这种可能,一些地方政府的领导,本身就是腐败分子,出于个人利益的需要,而变幻手段同中央博弈。
毛寿龙:或许有这种可能。当然,还要看具体情况,地方官员如果是乌纱帽最大化,那么他会拼命讨好上级;如果是个人物质利益最大化,则会贪污腐化,不仅讨好上级,而且编织地方的保护网。如果地方官员要工作最大化,那么就不仅要取得上级的支持,还要取得地方的支持。根据这些不同的情况,可以判断,如果为了个人利益,地方政府的官员一般不会明显的对抗中央,因为对抗中央是非常危险的,如果自身不正,很容易丧失保护伞,从而丢掉乌纱帽。具体来说,越是贪官,就越会牺牲公共利益来保护自己,其最大的可能性是想尽一切办法来迎合上级,哪怕上级是错误的。从来没有听说哪个贪官是对抗中央被抓起来的。能够对抗中央宏观调控政策的,往往不是为了官员的个人利益,而更可能的是为了他所认为的造福一方百姓。这样,对抗起来才会理直气壮,也比较有效。所以,与腐败分子相比,追求政绩最大化的官员,其自身没有贪污腐败问题的官员,更能够为了造福一方来与中央博弈,而且博弈起来也更有力量。
GEDA:近两年大陆学者一直在强调“有限政府、服务型政府”的理念,而地方政府总是习惯于插手经济,而不愿意为百姓多做一些服务性的工作。这是不是导致地方与中央利益冲突加剧的原因?
毛寿龙:有这样的因素。其重要的原因就在于中国各级政府的发展实际上还在起步阶段,有限政府、服务政府,还有法治政府等,基本上还是学者的理想,各级政府官员的口号,改革者的理想目标,在实际工作中,还存在着不到位的问题。毕竟,中国的市场经济只有很短的经历,中国政府治道变革的实践也就这么些年。
当然,不仅地方,实际上中央政府也热衷于直接抓经济,比如经济调节,往往不是真正的宏观调控,而是物价管制,利用行政手段进行控制,如利用行政手段控制土地使用,控制信贷规模,利用行政审批控制项目。这样做,在短期里在传统体制还有小的情况下,容易实现目标,但长期效率不高。
政府过多插手经济,不是一件好事情。比如近年来,地方政府都在抓经济,抓招商引资。可是,你利用行政权力招了张三就等于排斥了李四。张三能进来,政府给于一切便利,好听了是政府企业伙伴关系,服务政府,难听一点就是合法的“官商勾结”,便宜的耕地给他了,便宜的电给他了,还有便宜的税收制度什么的,都给他了。但李四也很想进去,但已经进不去了。这等于是养活了一个招商引资,排斥了更多的潜在的招商引资,实际上也在一定意义上坑害了当地人民的利益,坑害了整个市场的发展。所以我认为,行政性招商引资并不是一件好事,招商引资越多的地方,当地有活力的民营资本越少。因为没有民营资本存在的基础,除非是地方保护的民营资本,而一旦保护了这个民营资本,在行政性保护的情况下,就很可能排斥更多的潜在的民营资本。我说东北搞不好,是因为政府管制太多,政府行为支持的招商引资太多,这排斥了很多有活力的企业,排斥了很多资源。而温州政府,根本不干活,根本不去理哪个企业要帮什么忙,企业也不会找政府,老百姓也不找政府。所以,很多温州人,宁可千里迢迢把原材料从外地运到温州,在温州生产加工,然后再把产品销售到原料产地,而温州的交通运输条件并不好。为什么?原因就是运输成本低于对付当地政府的成本,当地政府过多插手经济,导致没有良好的投资环境。
    GEDA:有没有这种可能,总理忧国忧民,他确实站在全民的立场,公共的立场,但是地方政府的官员有时候就是为了地方利益。比如,现在很多地方政府财政的负债很多,他现在急需要钱,甚至直接从老百姓那里收钱,结果问题也就出来了。
毛寿龙:总理是一个国家政府的代表,所以,总理的位置决定了他更加倾向于整个国家的全局利益。地方官员代表的是地方的利益,他更倾向于代表地方。这是顺理成章的事情。否则,他们都不可能很好地开展工作,总理不为国家办事,不公平,就会有争议,也就不可能好好办事。地方官员不为地方工作,自然也会受到地方的反对,也不能好好开展工作。
不过,总理的利益也并非完全是公共利益。实际上,总理也有自己的利益。而当总理的政策不符合实际的时候,其对公共利益的偏差就会出现。比如就电力政策来说,过去的总理认为,全国的电力是富余的。所以,98年之后,很多地方的小电厂都解散了。电力项目一个也不上。但现在电力短缺,浙江有的农村地区一个星期要停四五天电,全省因为停电损失四百多个亿,甚至已经出现“暴力抢电”的事情了。因为用电出现暴力。这说明什么呢?说明98年以后的电力行政调控是失败的。在这个场合,当时地方是代表公共利益,还是总理代表公共利益?显然至少了他所想象的公共利益。
现在电力短缺,电力项目纷纷上马,你有没有考虑过,电力项目上的这么快,会不会过剩?现在是不是“瞎批”了?这些年,中央出台了产业政策鼓励汽车发展,现在全国各地都是汽车产业,而且政府高价管制,关税保护。结果现在到处都是破汽车厂,街上跑的全都是破汽车,制造环境污染,制造车祸。可见,并不是说中央的政策都是照顾公共利益,这其实是很多利益集团博弈的结果。
另外,中央也不是铁板一块。中央的各个部门也有自己的利益。这次宏观调控我就看到,财政部有些权力是不放的,他有他的利益,积极财政政策就没有马上改变。发改委也借此机会,收回了过去若干年行政审计制度改革过程中丧失的项目审批权。发行债务的金融企业也不愿意把发行债务这个“肥差”给扔掉了。部门利用自己的起草法规和制定规章的权力来谋取自身的垄断利益,也屡见不鲜。
GEDA:在很多情况下,一个国家政策竟是由一个部门起草出台的。
毛寿龙:的确如此。在很多情况下,总理只是把把关,很多情况下,总理还得照顾一些部门的利益,毕竟总理是各个部门的总理,总理也需要平衡。现在你看李金华搞审计,这件事情符合公共利益,符合全国人民的利益,他就推不动。调控地方,中央有权力优势,缺的是信息优势,面对部门,中央也有一定的权力优势,但由于现在的权力结构比较复杂,有些部长是政治局委员,有些部长深受各部支持,而且与更高级的领导有密切关系等等,这都会影响总理的平衡能力。
国家的政策由部门起草,一个部门的起草工作主要由某个处长在负责,其结果是,表面上是总理在统治中国,实际上在具体领域里恰恰是一个处长在统治中国。俗话说,县官不如现管,在这个场合,就是总理不如处长。为什么?因为处长负责具体政策的起草和运作,虽然往往以总理的名义。
要解决这个问题,关键还是要进行体制改革。比如,给总理配备更多的专家助理,部门可以起草,但专家小组会对其进行严格的审查。再比如,充分发挥全国人大和政协的作用,让部门起草,总理的专家助理把关的政策方案在全国人大和政协进行充分的辩论,让各个利益相关方充分表达意见。这样,一旦专家和代表达成了一致意见,一个政策的部门化和行政化的色彩,就会比较淡漠了。
GEDA:现在中央地方的博弈主要体现在经济层面,今后随着中国市场化程度的不断提高,会不会向政治层面演化?
毛寿龙:有可能,尤其是当利益分化以后,中央和地方利益本身会越来越趋于平等。政府和社会利益、政府和企业的利益也会越来越平等。这时候所谓公共利益其实包含各个方面的私人利益。在这种情况下,政府和社会、政府和经济、政府和公民之间更多是用法律来确定关系。随着有限政府、法治政府进程的深化,政治层面的变化就有了渠道,只要有水,就会水到渠成。
就拿法治政府来说,只要法治政府得到发展,政府的权力会越来越规范化,行政执法就不再是简单地听上级命令,主要是对法律负责,并受司法监督,这时法院的地位就会越来越重要。市场监管也是一样,都是按照法律来实施。老百姓有行政复议权,有到法院去告政府的权利。这些执法机构应该会越来越独立,而不受行政领导的命令。在这一进程中,行政执法人员、法院、公民的独立性,相对于行政官员来说越来越强,在法律上越来越平等。这种平等的关系,可以促使人们尊重相互的权力和权利,权力相互制约,权利给权力确定边界,而产权就其中非常关键的一项权利。这一变化显然具有深刻的政治意义。
还有一个是专家权,会有越来越多的专家,比如说律师、法医、包括新闻发言人等等,利用自己的职权为国家做出贡献,他是专家,地方政府的决策都必须有专家签字,避免外行领导内行。这样,行政管理权和专家论证权以及行政执法权都分开了。行政力量只针对于政府的日常工作,比如开个会什么的。这一变化显然也具有政治意义。
就中央与地方关系来说,人事权、财政权、行政管理权等方面运作的明晰化,势必导致府际关系运作的明晰化。在这一进程中,人代会、法院的作用,越来越重要。这也是中央与地方关系的政治层面的变化。
就政府方面的变化来说,多中心的理念可能会重构中央与地方关系。在单中心的理念中,中央往往是地方政府的政府,中央的集权往往通过其部门来集权,也就是条条管理,通过块块来放权,也就是块块管理。条条管理表面上强化了中央的利益,实际上是强化了部门利益,对地方来说是僵化,缺乏活力;块块管理,强化了地方利益,对中央来说是失去了宏观控制。这都不是最佳的状态,但单中心的状态就只能是这两种状态。在这种状态中,政府不得不在僵化的控制和有活力的混乱之间来回徘徊,无法形成稳定的有活力的秩序。
多中心的理念,要求各级政府自己直接面向公民。每一级政府都是直接面向公民的政府。每一级政府在公民面前都是平等的,其差异只是中央有中央的事务,地方有地方的事务。中央自己调控自己的事务,地方管辖自己的事务,都有最终的决策权。中央委托地方处理中央的事务,需要在法律上委托,在财政上支持,在人事上给与安排。只有这样,基层的自治才可能实现。各级地方的自主权也真正能够实现。中央也就不需要动用所有的资源和力量来推进宏观控制了。而许多宏观控制的需求,地方本身就会提出来,然后中央给与相应的支持,让地方之间,在中央的主持下,达成具有普遍约束力的宏观调控制度。
GEDA:那个时候中央和地方的关系反而会更顺一些。
毛寿龙:的确如此。打个比方,没有产权就相当于没有渠道,水会到处跑。集权相当于把水存在水库里,控制住了,但水没有充分使用。集权之后搞分权相当于水库放水,但没有渠道,到处漫灌,离行政控制权近的多得水,远的没有水,苦乐不均。一旦控制,远的先没有水,近的还有些水。这时大家要有水,势必要想方设法让控制控而不制,给自己留些水用。这弥补了集权条件下出现的僵化问题。有了产权,就相当于有了渠道,有了分水的产权基础,就有了明确的制度化的中央与地方关系,现在面临的中央和地方关系的很多问题都会自动消失。
GEDA:不过中央对地方的约束能力也下降了,国家会不会因此四分五裂呢?
毛寿龙:不会的。越是目前这样的政府管理体制越是没有出路。皇帝很集权,皇帝的手下也很集权,每个省都是集权体制,行政分割,省长可以决定一切,是省里的皇帝。没了皇帝,各个省就是独立王国,每个省都可以成为一个国家。如果大家都很分权,每级政府直接面向公民,公民是国家的公民,也是各个省的公民,也是各个县的公民,并且在各个地区之间可以自由来往,其权利得到国家的强有力的保护,地方、企业和个人都不得侵害,资本、人才是自由流动的,地方政府控制不了这些,地方政府就只负责地方的公共服务了,就构不成诸侯。这时即使没有了国家,各个省之间依然有非常牢固的内在联系。国家只会更加统一。
GEDA:那样就更有利于国家的统一和管理了。
毛寿龙:的确如此。越是多中心的体制,越有利于内在的统一。越是行政集权体制,内部越是行政分割,最近教育部出台一个加强高校学生宿舍管理的通知,这是一个集中管理但行政分割的范例,该通知一方面要求集中管理,一方面要求各个高校的学生不要混注,要求各个系学生集中居住,各个班的学生集中居住,这显然是在强化行政分割。学生宿舍管理如此,市场管理也有类似的逻辑。不过是有关加强市场监管的通知里不会这样要求强化行政分割而已,但其倾向是一样的。越是集权,越是行政分割,内部统一市场就没有,人口流动困难,资源流动也困难,国家也就不可能实现内在的统一。美国是多中心的体制,她就很统一,诸侯经济等等问题,几乎闻所未闻。欧洲也很分权,现在她也统一了,在很多方面比中国还要统一,虽然中国是大一统,但分裂问题一直是打架的隐忧,而欧洲虽然是欧盟,而不是一个国家,但在很多方面已经越来越统一了,欧盟的成员国公民已经称自己是欧洲人了,连劳动力也自由流动了,流动人口的管理问题,也不算是其严重的问题。
GEDA:中国有一些大省因为经济实力的关系,目前出现类似“诸侯割据”的局面。我还听到一个消息,说上海市市委书记陈良宇和温家宝就宏观调控的问题在政治局会议上有很大的争执。你觉得会到这种程度吗?
毛寿龙:可能会有,高层就具体的政策有分歧,是正常的。有些地方的首长在中央有特殊地位,更容易表达自己的不同意见,也是制度决定的。很多地方首长在中央没有职位,就没有什么发言权,自然只好鸦雀无声。
所以,这个问题我觉得它反映了一个决策体制的问题。目前中国的决策基本上还是领导个人的决策,政策出台后要大家表决同意。由于缺乏广泛的专家助理制度,缺乏广泛的政策辩论程序,政策出台的过程中参与争论的人少,辩论不充分,政策就容易出现偏差,而且问题出来以后,谁也担不了责任。在缺乏责任的体制中,承担责任往往是一种勇气和魄力,是一种道义上的责任。而有些责任不清,往往是集体责任本身等于无责任,以及决策权过于集中导致的。比如说我们十个人吃饭,由三个人做决定吃什么。你要吃西餐,我要吃中餐,还有一个人模棱两可,最后你决定吃西餐,大家都吃西餐了,结果很多人都不满意。你说你要承担责任,承担什么责任呢?我们三个人是承担不了责任的,最后还是老百姓自己承担。我认为,你可以提出来是吃西餐、中餐,但是最后十个人一起来辩论,来表决。十个人表决的结果是吃中餐,但是吃完了以后有人肚子都很不舒服,那又怎么样呢?不需要有个别人来承担这个责任,大家集体负责。当然,大家集体负责,自然是真正意义上的集体负责。如果集体承担不了这个责任,那么就取消集体决策,解散这个集体,以后自己各吃各的饭。
自然,宏观调控问题,不可能各吃各的饭。还是需要决策的。比如判断要不要宏观调控,如何宏观调控,后果可能如何等等。这需要专家判断,也需要有关利益方的判断。专家有片面性,所以要广泛辩论;有关利益方也有片面性,就要充分的辩论。这样可以在政策出台前有更好的共识基础。如果分歧非常大,说明问题不严重,暂时缓一缓问题也不会太大。
 GEDA:现在的问题是决策时没有明确的人负责,事后也没有明确的监督惩罚机制。
毛寿龙:对呀,所以现在就出现这个情况了:大家都不负责。现有体制很难让共和国总理能够有明确的责任,至少他对全国人大的政治责任基本上还是比较虚置的,在很多情况下只具有象征意义。总理在人代会里,党和国家领导人在人代会里开会都坐在主席台上。总理参加人代会发表讲话,那是领导讲话。如果总理宏观调控失误了,某个政策出现了大的错误,按道理应该向人代会承担政治责任,人代会可以据此质询总理,甚至可以弹劾总理。但到目前为止,这个程序还没有启动,如果人代会本身没有成为真正的立法机关,要启动这个程序,也是遥遥无期。这就是政治改革的任务了。
就决策责任来说,最重要的是权责应该是一致的。我们要看决策权在谁手里,如果在总理手里,那就总理来决定,由总理来负责。决策失误了,应该向人代会承担政治责任。个人的责任,个人承担;集体责任,就集体承担。最严重的应该是,总理下台,内阁解散,重新由人代会产生新的政府。
对于决策的问题,有分歧是正常的。但作为一个领导集体,内部有很大的分歧是不正常的。这会让下级无所适从。领导层团结的方法有很多种,长期积累起来的内阁制就很好,能够保证高层的团结。也就是说,一旦阁员不同意内阁的集体意见,而且分歧是不可弥补的,那就退出内阁。高层政策上的分歧很正常,但不能在行政领导集体内部,而应该放在一个专业性的讨论分歧的地方,这就是人代会,人代会是可以包容各种意见的,行政机构不能包容的各种意见,人代会都可以包容。人代会开会的任务就是表达分歧,在分歧的基础上统一,搞好整合。
GEDA:在您看来,高层的团结是不是特别重要?
毛寿龙:高层团结很重要,尤其是行政高层。高层不团结,地方政府就会观望,高层就没有了权威。高层都打起来了,底下怎么办呢?
但人为的团结并不是真正的团结,真正的团结是制度化的团结,有制度保证的团结。意见分歧,利益分化,都是正常的。一方面要团结,另一方面分歧和分化是正常的,那怎么办呢?压制肯定不是好办法。好的办法是疏导,这就需要在高层有一个专门的地方,来处理各种意见分歧和利益矛盾。这样,团结就会使真正的团结。

 

 
更新日期:2007/10/6
 
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